Правовой форум
Сообщения по теме
0 О внесении изменений в Положение о дипломатической службе Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 г. № 276
ОБОСНОВАНИЕ
1. Причина и цель внесения изменений.Вопросы прохождения дипломатической службы в Республике Беларусь урегулированы в Положении о дипломатической службе Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 г. № 276 (далее – Положение № 276). В Положении № 276 предусмотрен механизм включения в срок нахождения в дипломатических рангах, в частности, периода работы на закрепленных за Республикой Беларусь квотных должностях в органах международных организаций или межгосударственных объединений, в которые дипломатический работник был переведен приказом Министра иностранных дел. Вместе с тем распространение порядка и условий включения в стаж дипломатической службы для присвоения дипломатических рангов на всех лиц, имеющих стаж работы в качестве международного служащего в международной организации, членом или участником которых является Республика Беларусь, законодательством не предусмотрено. Полагаем, что подобный подход белорусского законодателя не соответствует основополагающим принципам осуществления государственной службы – равного доступа граждан к любым государственным должностям в соответствии с их способностями, профессиональной подготовкой; экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих. Исследованиям вопросов прохождения дипломатической службы, международной гражданской службы, места актов международных региональных организаций в системе права посвящены работы таких ученых как Василевич Г. А., Гуринович А. Г., Занко Т. А., Звездина С. В., Лаптев Г. С., Нешатаева Т. Н., Попов И. В., Сейтимова В. Х., Шулипа А. В. и др.
2. О государственной службе.Правовую основу государственной службы в Республике Беларусь составляют Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О государственной службе» от 1 июня 2022 г. № 175-З (далее – Закон № 175-З), а также нормативные правовые акты, принятые в его развитие. На отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные Законом № 175-З и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства. В соответствии со статьей 2 Закона № 175-З система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и службу в военизированных организациях. Под государственной гражданской службой понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность граждан Республики Беларусь на государственных гражданских должностях, а также на воинских должностях, подлежащих замещению офицерами, и должностях среднего, старшего и высшего начальствующего состава при их занятии в установленном законодательством порядке государственными гражданскими служащими в государственных органах. Как любой вид трудовой деятельности государственная гражданская служба охватывает вопросы исчисления стажа, учитываемого в том числе для установления работникам некоторых социальных гарантий (к примеру, продолжительность дополнительного трудового отпуска, ежемесячное денежное содержание). В стаж государственной гражданской службы включаются периоды работы на гражданских и воинских (в отдельных случаях) должностях в государственных органах, а также иные виды деятельности, установленные пунктом 8 Положения о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 мая 1997 года № 471 (далее – Положение № 471). Так, в частности к «иным видам деятельности» отнесена работа в качестве международного служащего органов Евразийского экономического союза, Сообщества Беларуси и России, Содружества Независимых Государств и др.
3. О международной гражданской службе. Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций, осуществляемых на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации. Стандарты международной гражданской службы, основоположником которых считается первый Генеральный секретарь Лиги Наций Эрик Друммонд, признающие первостепенное значение профессиональных качеств сотрудников – компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, – являлись основой функционирования организаций в периоды разногласий среди государств-членов. Вышеназванные стандарты, после прекращения существования Лиги Наций, унаследованы Организацией Объединенных Наций. В целях создания и поддержания независимой международной гражданской службы, очевидно, что необходимы определенные привилегии и иммунитет, включающие кроме прочего положения относительно социально-трудовых прав как действующих, так и бывших международных служащих. Приведем ряд примеров регулирования международными организациями вопросов социально-трудового обеспечения своих должностных лиц и сотрудников.
Содружество Независимых Государств (далее – СНГ). Соглашение о правовом статусе должностных лиц и сотрудников органов СНГ от 25 апреля 2003 года является первым международным договором СНГ, в унифицированной форме регламентирующим правовое положение должностных лиц и сотрудников органов Содружества и приравнивающим последних к международных служащим. Статья 16 Соглашения предусматривает, что время работы должностных лиц и сотрудников, а также время нахождения на территории государства пребывания супругов (не являющихся гражданами этого государства) должностных лиц и сотрудников засчитывается в их трудовой стаж в соответствии с законодательством сторон, гражданами которых они являются или на территории которых постоянно проживают. В этой связи заслуживает внимание правовая позиция Экономического Суда СНГ, отраженная в консультативном заключении от 17 февраля 2004 года. Так, исходя из положений статьи 2 Соглашения о «приравнивании должностных лиц и сотрудников органов Содружества к международным служащим», Суд указал, что «в силу международного характера профессиональной деятельности должностных лиц и сотрудников органов Содружества в интересах всех государств-членов организации на них распространяется правовой режим, обеспечивающий выполнение ими своих должностных функций, предусматривающий определенные привилегии и иммунитеты, а также гарантии в области трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения».
Организация Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ). Положения, регулирующие трудовые отношения и социальное обеспечение в рамках ОДКБ, отражены в Соглашении о правовом статусе ОДКБ от 7 октября 2002 года, в котором предусмотрено, что трудовые отношения Генерального секретаря, должностных лиц и сотрудников ОДКБ регулируются самой организацией, а трудовые отношения технического и обслуживающего персонала – законодательством государства пребывания. Статья 44 Соглашения о правовом статусе ОДКБ предусматривает, что при назначении пенсии или пособия по социальному обеспечению (страхованию) в страховой или трудовой стаж засчитывается период работы в качестве Генерального секретаря, должностного лица или сотрудника ОДКБ в соответствии с законодательством государств-членов, гражданами которых они являются.
Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС). Должностные лица и сотрудники Евразийской экономической комиссии (далее – Комиссия, ЕЭК) и Суда ЕАЭС, обеспечивающие выполнение функций наднациональных органов Союза, в силу пункта 2 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение № 32 к Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 года; далее – Приложение № 32) являются международными служащими. Определение понятий «должностные лица» и «сотрудники» содержится в статье 2 Договора о ЕАЭС. В силу данной правовой нормы должностные лица – это граждане государств-членов, назначенные на должности директоров и заместителей директоров департаментов Комиссии, а также руководителя и заместителей руководителя Секретариата Суда, советников судей Суда. При этом сотрудники – граждане государств-членов, работающие в органах Союза на основе заключаемых с ними трудовых договоров (контрактов) и не являющиеся должностными лицами. Международная служба в органах ЕАЭС требует наличия профессиональных знаний и навыков в тех сферах деятельности, которые переданы государствами, создавшими Союз, в наднациональную компетенцию, и которые международные служащие применяют на международном уровне. В силу пункта 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. Согласно пункту 54 Приложения № 32 период работы должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза включается в стаж государственной (государственной гражданской) службы государства-члена, гражданами которого они являются, для установления социальных гарантий в период прохождения государственной (государственной гражданской) службы и для назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих).
Анализ учредительных актов международных организаций, членом которых является Республика Беларусь, показал, что период работы в качестве международного служащего засчитывается как в общий трудовой стаж, так и в стаж государственной службы. Представляется, что предусмотренная система приравнивания стажа международной государственной службы к национальной государственной службе для установления социальных гарантий в период прохождения государственной службы преследует цель облегчения перехода международных служащих на работу в государственные органы государств-членов международной организации. На наш взгляд, реализация этого права и, таким образом, полезное действие данной нормы будет поставлена под угрозу, если у государств-членов, на которых ложится обязанность по обеспечению исполнения данной нормы, будет возможность в одностороннем порядке ограничивать сферу действия данной нормы путем определения тех категорий государственной службы, которые будут изъяты из-под её действия. Таким образом, на наш взгляд, отказ во включении периодов работы в качестве международного служащего в международной организации (к примеру, ЕАЭС) был бы неправомерен, поскольку противоречил бы, в первую очередь, законодательству Республики Беларусь (Закону № 175-З, Положению № 471) а также препятствовал бы выполнению Республикой Беларусь взятых на себя обязательств по международным договорам.
4. О дипломатической службе. За последние годы в сфере правового обеспечения дипломатической службы качественных изменений не происходило. Принятием «обновленного» Положения о дипломатической службе Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 года № 276 (далее – Положение № 276), была создана законодательная основа для дальнейшего эффективного функционирования и развития дипломатической службы, включая формирование целостной системы регулирования служебных правоотношений и определение статуса и полномочий государственных служащих, проходящих дипломатическую службу. Дипломатическая служба белорусским законодателем трактуется как вид государственной службы, осуществляемый в целях обеспечения внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, представления и защиты за границей прав и интересов Республики Беларусь, ее граждан и юридических лиц. Полагаем, что подобное определение четко устанавливает круг общественных отношений, подпадающих под категорию дипломатических и подлежащих регулированию соответствующими нормами международного и национального белорусского законодательства. В соответствии с пунктом 4 Положения № 276 отношения, связанные с поступлением на дипломатическую службу, прохождением, прекращением дипломатической службы, не урегулированные настоящим Положением, регулируются законодательством Республики Беларусь о государственной службе, трудовым, пенсионным и др. Согласно статье 8 Трудового кодекса Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства о труде. При этом если международным договором установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Кодексе, то применяются правила международного договора.
5. О международно-правовой основе дипломатической службы (на примере СНГ). Появление новых межгосударственных объединений обусловило необходимость гармонизации и унификации законодательства с учетом имеющегося опыта международного и внутригосударственного правового регулирования. Одной из форм такой гармонизации является модельное законодательство СНГ. В доктрине сформулированы различные точки зрения о месте и роли таких актов в правовой системе как СНГ в целом, так и во внутригосударственном праве государств-участников. К примеру, Е. В. Шестакова под модельным законом понимает законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Довольно интересной представляется точка зрения Ю. С. Безбородова, согласно которой модельный акт является частью правовой нормы, поскольку это есть совокупность моделей будущих правовых норм. Ряд исследователей отмечают, что модельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ не являются источниками права. Однако указанное утверждение спорно ввиду того, что модельное законодательство используется государствами-участниками СНГ в своей внутринациональной правовой системе (например, положения Модельного закона «О недопустимости действий по реабилитации нацизма, героизации нацистских преступников и их пособников» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 17 мая 2012 года № 37-18) были восприняты в Законе Республики Беларусь «О недопущении реабилитации нацизма» от 14 мая 2021 года № 103-З). Использование модельных актов на практике осуществляется для совершенствования национального законодательства, в том числе для восполнения имеющихся в нем пробелов. В соответствии с частью второй статьи 12 Модельного закона «О дипломатической службе», утвержденного постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 13 июня 2000 года № 15-9, в сроки пребывания сотрудников дипломатической службы в дипломатических рангах засчитываются: 1) работа в центральном аппарате министерства иностранных дел; 2) работа в учреждениях за границей; 3) работа в представительствах министерства иностранных дел на территории государства; 4) работа в международных организациях в качестве международных служащих; 5) научная или преподавательская деятельность в высших учебных заведениях и научных учреждениях министерства иностранных дел; 6) повышение квалификации по линии министерства иностранных дел в высших учебных заведениях, аспирантуре, докторантуре и научных учреждениях. Таким образом, норма пункта 4 части второй статьи 12 указанного Модельного закона охватывает осуществление трудовой функции в международных организациях в качестве международных служащих, как принятых на работу в порядке самостоятельного трудоустройства (назначения, избрания по конкурсу), так и в порядке перевода (на основании приказа Министра иностранных дел Республики Беларусь). Подобный «широкий» подход включения в сроки пребывания сотрудников дипломатической службы в дипломатических рангах любой работы в международных организациях в качестве международных служащих содержится и в профильном законодательстве многих государств-членов СНГ. Так, при исчислении необходимого для присвоения дипломатического ранга срока принимается во внимание: · «работа в международных организациях» (подп. 10.3.4 п. 10.1 ст. 10 Закона Азербайджанской Республики «О дипломатической службе» от 8 июня 2001 года № 137-IIQ); · «работа в международных организациях» (п. 5 ч. 2 ст. 12 Закона Республики Казахстан «О дипломатической службе Республики Казахстан» от 7 марта 2002 года № 299-II); · «период работы в качестве международного служащего в международных правительственных организациях, членом которых является Республика Молдова» (подп. c) п. 3) ст. 13 Закона Республики Молдова «О дипломатической службе» от 27 декабря 2001 года № 761-XV); · «период работы граждан Украины на должностях в секретариатах, органах международных организаций и иностранных юрисдикционных органах, членом или участником которых является Украина» (абз. 2 п. 6 ст. 22 Закона Украины «О дипломатической службе» от 7 июня 2018 года № 2449-VIII) и др. Более того, в ранее действовавших законодательных актах Республики Беларусь устанавливался аналогичный подход в отношении учета работы в международных организациях при исчислении стажа необходимого для присвоения дипломатического ранга.
6. О соотношении статуса международного служащего и дипломатического служащего (на примере ЕАЭС). Международный характер функций служащих определяется в уставных документах международной организации. Так, согласно пункту 2 Приложения № 32 международные служащие ЕАЭС при выполнении своих полномочий (исполнении должностных (служебных) обязанностей) не должны запрашивать или получать указания от органов государственной власти или официальных лиц государств-членов, а также от властей государств, не являющихся членами Союза. Они должны воздерживаться от всяких действий, несовместимых с их статусом международных служащих. Таким образом, употребление термина «международный служащий» в пункте 2 Приложения № 32 имеет строгую юридико-техническую цель – установление международного характера их обязанностей (службы), а также гарантий, поддерживающих независимость лиц, выполняющих международные функции в международной организации. Применительно к ЕАЭС статус лиц, работающих в органах ЕАЭС, определен в Договоре о ЕАЭС, Соглашении между Правительством Российской Федерации и Евразийской экономической комиссией об условиях пребывания Комиссии на территории Российской Федерации от 8 июня 2012 года, Соглашении между ЕАЭС и Республикой Беларусь об условиях пребывания Суда ЕАЭС на территории Республики Беларусь от 29 апреля 2016 года, а также актах Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета, Комиссии и Суда ЕАЭС. Пунктом 18 Приложения № 32 установлено, что члены Коллегии Комиссии и судьи Суда ЕАЭС, если они не являются гражданами государства пребывания, пользуются привилегиями и иммунитетами в объеме, предусмотренном Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года для дипломатического агента (представителя). В целях реализации возложенных на них международных функций должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда также обладают определенными международными привилегиями и иммунитетами (пункты 19, 25 Приложения № 32), что призвано обеспечивать эффективное, независимое выполнение ими своих полномочий (исполнение должностных (служебных) обязанностей) в интересах Союза (пункт 28 Приложения № 32) и для решения интеграционных задач. Соответственно, согласно взаимосвязанному прочтению пунктов 18, 19, 25 Приложения № 32 и пунктов «d», «е» статьи 1, пункта 1 статьи 10 Венской конвенции от 18 апреля 1961 года статус члена Коллегии Комиссии, судьи Суда ЕАЭС приравнен к статусу главы дипломатического представительства, а статус должностного лица и сотрудника органа ЕАЭС – к членам дипломатического персонала. Учитывая отсутствие единой кодифицирующей конвенции по указанному вопросу (гарантиям независимости международных служащих международных организаций), полагаем, что к ним применяются Венская конвенция от 18 апреля 1961 года и обычные нормы международного права. Подобный подход закреплен и в других международных организациях: к примеру, Генеральный секретарь Совета Европы, его заместитель, а также судьи Европейского суда по правам человека обладают иммунитетами как дипломатические представители. Анализ правового статуса международных служащих интеграционных объединений Латинской Америки также показал, что статус международных служащих приравнивается к дипломатическому корпусу различного ранга: судьи, в некоторых случаях главы секретариатов – к главам дипломатических миссий, сотрудники – к административным и техническим сотрудникам постоянных дипломатических миссий. Приведенные примеры соответствуют длительной практике функционирования множества международных организаций, выработавших позицию, что сотрудники органов международных организаций имеют общий дипломатический статус, действующий в течение всего срока их пребывания в должности (к примеру, статья 16 Конвенции о режиме судоходства на Дунае от 23 июля 1921 года; пункт «е» раздела 18 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля
ОБОСНОВАНИЕ
1. Причина и цель внесения изменений.Вопросы прохождения дипломатической службы в Республике Беларусь урегулированы в Положении о дипломатической службе Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 г. № 276 (далее – Положение № 276). В Положении № 276 предусмотрен механизм включения в срок нахождения в дипломатических рангах, в частности, периода работы на закрепленных за Республикой Беларусь квотных должностях в органах международных организаций или межгосударственных объединений, в которые дипломатический работник был переведен приказом Министра иностранных дел. Вместе с тем распространение порядка и условий включения в стаж дипломатической службы для присвоения дипломатических рангов на всех лиц, имеющих стаж работы в качестве международного служащего в международной организации, членом или участником которых является Республика Беларусь, законодательством не предусмотрено. Полагаем, что подобный подход белорусского законодателя не соответствует основополагающим принципам осуществления государственной службы – равного доступа граждан к любым государственным должностям в соответствии с их способностями, профессиональной подготовкой; экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих. Исследованиям вопросов прохождения дипломатической службы, международной гражданской службы, места актов международных региональных организаций в системе права посвящены работы таких ученых как Василевич Г. А., Гуринович А. Г., Занко Т. А., Звездина С. В., Лаптев Г. С., Нешатаева Т. Н., Попов И. В., Сейтимова В. Х., Шулипа А. В. и др.
2. О государственной службе.Правовую основу государственной службы в Республике Беларусь составляют Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О государственной службе» от 1 июня 2022 г. № 175-З (далее – Закон № 175-З), а также нормативные правовые акты, принятые в его развитие. На отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные Законом № 175-З и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства. В соответствии со статьей 2 Закона № 175-З система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и службу в военизированных организациях. Под государственной гражданской службой понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность граждан Республики Беларусь на государственных гражданских должностях, а также на воинских должностях, подлежащих замещению офицерами, и должностях среднего, старшего и высшего начальствующего состава при их занятии в установленном законодательством порядке государственными гражданскими служащими в государственных органах. Как любой вид трудовой деятельности государственная гражданская служба охватывает вопросы исчисления стажа, учитываемого в том числе для установления работникам некоторых социальных гарантий (к примеру, продолжительность дополнительного трудового отпуска, ежемесячное денежное содержание). В стаж государственной гражданской службы включаются периоды работы на гражданских и воинских (в отдельных случаях) должностях в государственных органах, а также иные виды деятельности, установленные пунктом 8 Положения о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 мая 1997 года № 471 (далее – Положение № 471). Так, в частности к «иным видам деятельности» отнесена работа в качестве международного служащего органов Евразийского экономического союза, Сообщества Беларуси и России, Содружества Независимых Государств и др.
3. О международной гражданской службе. Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций, осуществляемых на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации. Стандарты международной гражданской службы, основоположником которых считается первый Генеральный секретарь Лиги Наций Эрик Друммонд, признающие первостепенное значение профессиональных качеств сотрудников – компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, – являлись основой функционирования организаций в периоды разногласий среди государств-членов. Вышеназванные стандарты, после прекращения существования Лиги Наций, унаследованы Организацией Объединенных Наций. В целях создания и поддержания независимой международной гражданской службы, очевидно, что необходимы определенные привилегии и иммунитет, включающие кроме прочего положения относительно социально-трудовых прав как действующих, так и бывших международных служащих. Приведем ряд примеров регулирования международными организациями вопросов социально-трудового обеспечения своих должностных лиц и сотрудников.
Содружество Независимых Государств (далее – СНГ). Соглашение о правовом статусе должностных лиц и сотрудников органов СНГ от 25 апреля 2003 года является первым международным договором СНГ, в унифицированной форме регламентирующим правовое положение должностных лиц и сотрудников органов Содружества и приравнивающим последних к международных служащим. Статья 16 Соглашения предусматривает, что время работы должностных лиц и сотрудников, а также время нахождения на территории государства пребывания супругов (не являющихся гражданами этого государства) должностных лиц и сотрудников засчитывается в их трудовой стаж в соответствии с законодательством сторон, гражданами которых они являются или на территории которых постоянно проживают. В этой связи заслуживает внимание правовая позиция Экономического Суда СНГ, отраженная в консультативном заключении от 17 февраля 2004 года. Так, исходя из положений статьи 2 Соглашения о «приравнивании должностных лиц и сотрудников органов Содружества к международным служащим», Суд указал, что «в силу международного характера профессиональной деятельности должностных лиц и сотрудников органов Содружества в интересах всех государств-членов организации на них распространяется правовой режим, обеспечивающий выполнение ими своих должностных функций, предусматривающий определенные привилегии и иммунитеты, а также гарантии в области трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения».
Организация Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ). Положения, регулирующие трудовые отношения и социальное обеспечение в рамках ОДКБ, отражены в Соглашении о правовом статусе ОДКБ от 7 октября 2002 года, в котором предусмотрено, что трудовые отношения Генерального секретаря, должностных лиц и сотрудников ОДКБ регулируются самой организацией, а трудовые отношения технического и обслуживающего персонала – законодательством государства пребывания. Статья 44 Соглашения о правовом статусе ОДКБ предусматривает, что при назначении пенсии или пособия по социальному обеспечению (страхованию) в страховой или трудовой стаж засчитывается период работы в качестве Генерального секретаря, должностного лица или сотрудника ОДКБ в соответствии с законодательством государств-членов, гражданами которых они являются.
Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС). Должностные лица и сотрудники Евразийской экономической комиссии (далее – Комиссия, ЕЭК) и Суда ЕАЭС, обеспечивающие выполнение функций наднациональных органов Союза, в силу пункта 2 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение № 32 к Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 года; далее – Приложение № 32) являются международными служащими. Определение понятий «должностные лица» и «сотрудники» содержится в статье 2 Договора о ЕАЭС. В силу данной правовой нормы должностные лица – это граждане государств-членов, назначенные на должности директоров и заместителей директоров департаментов Комиссии, а также руководителя и заместителей руководителя Секретариата Суда, советников судей Суда. При этом сотрудники – граждане государств-членов, работающие в органах Союза на основе заключаемых с ними трудовых договоров (контрактов) и не являющиеся должностными лицами. Международная служба в органах ЕАЭС требует наличия профессиональных знаний и навыков в тех сферах деятельности, которые переданы государствами, создавшими Союз, в наднациональную компетенцию, и которые международные служащие применяют на международном уровне. В силу пункта 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. Согласно пункту 54 Приложения № 32 период работы должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза включается в стаж государственной (государственной гражданской) службы государства-члена, гражданами которого они являются, для установления социальных гарантий в период прохождения государственной (государственной гражданской) службы и для назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих).
Анализ учредительных актов международных организаций, членом которых является Республика Беларусь, показал, что период работы в качестве международного служащего засчитывается как в общий трудовой стаж, так и в стаж государственной службы. Представляется, что предусмотренная система приравнивания стажа международной государственной службы к национальной государственной службе для установления социальных гарантий в период прохождения государственной службы преследует цель облегчения перехода международных служащих на работу в государственные органы государств-членов международной организации. На наш взгляд, реализация этого права и, таким образом, полезное действие данной нормы будет поставлена под угрозу, если у государств-членов, на которых ложится обязанность по обеспечению исполнения данной нормы, будет возможность в одностороннем порядке ограничивать сферу действия данной нормы путем определения тех категорий государственной службы, которые будут изъяты из-под её действия. Таким образом, на наш взгляд, отказ во включении периодов работы в качестве международного служащего в международной организации (к примеру, ЕАЭС) был бы неправомерен, поскольку противоречил бы, в первую очередь, законодательству Республики Беларусь (Закону № 175-З, Положению № 471) а также препятствовал бы выполнению Республикой Беларусь взятых на себя обязательств по международным договорам.
4. О дипломатической службе. За последние годы в сфере правового обеспечения дипломатической службы качественных изменений не происходило. Принятием «обновленного» Положения о дипломатической службе Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 года № 276 (далее – Положение № 276), была создана законодательная основа для дальнейшего эффективного функционирования и развития дипломатической службы, включая формирование целостной системы регулирования служебных правоотношений и определение статуса и полномочий государственных служащих, проходящих дипломатическую службу. Дипломатическая служба белорусским законодателем трактуется как вид государственной службы, осуществляемый в целях обеспечения внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, представления и защиты за границей прав и интересов Республики Беларусь, ее граждан и юридических лиц. Полагаем, что подобное определение четко устанавливает круг общественных отношений, подпадающих под категорию дипломатических и подлежащих регулированию соответствующими нормами международного и национального белорусского законодательства. В соответствии с пунктом 4 Положения № 276 отношения, связанные с поступлением на дипломатическую службу, прохождением, прекращением дипломатической службы, не урегулированные настоящим Положением, регулируются законодательством Республики Беларусь о государственной службе, трудовым, пенсионным и др. Согласно статье 8 Трудового кодекса Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства о труде. При этом если международным договором установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Кодексе, то применяются правила международного договора.
5. О международно-правовой основе дипломатической службы (на примере СНГ). Появление новых межгосударственных объединений обусловило необходимость гармонизации и унификации законодательства с учетом имеющегося опыта международного и внутригосударственного правового регулирования. Одной из форм такой гармонизации является модельное законодательство СНГ. В доктрине сформулированы различные точки зрения о месте и роли таких актов в правовой системе как СНГ в целом, так и во внутригосударственном праве государств-участников. К примеру, Е. В. Шестакова под модельным законом понимает законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Довольно интересной представляется точка зрения Ю. С. Безбородова, согласно которой модельный акт является частью правовой нормы, поскольку это есть совокупность моделей будущих правовых норм. Ряд исследователей отмечают, что модельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ не являются источниками права. Однако указанное утверждение спорно ввиду того, что модельное законодательство используется государствами-участниками СНГ в своей внутринациональной правовой системе (например, положения Модельного закона «О недопустимости действий по реабилитации нацизма, героизации нацистских преступников и их пособников» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 17 мая 2012 года № 37-18) были восприняты в Законе Республики Беларусь «О недопущении реабилитации нацизма» от 14 мая 2021 года № 103-З). Использование модельных актов на практике осуществляется для совершенствования национального законодательства, в том числе для восполнения имеющихся в нем пробелов. В соответствии с частью второй статьи 12 Модельного закона «О дипломатической службе», утвержденного постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 13 июня 2000 года № 15-9, в сроки пребывания сотрудников дипломатической службы в дипломатических рангах засчитываются: 1) работа в центральном аппарате министерства иностранных дел; 2) работа в учреждениях за границей; 3) работа в представительствах министерства иностранных дел на территории государства; 4) работа в международных организациях в качестве международных служащих; 5) научная или преподавательская деятельность в высших учебных заведениях и научных учреждениях министерства иностранных дел; 6) повышение квалификации по линии министерства иностранных дел в высших учебных заведениях, аспирантуре, докторантуре и научных учреждениях. Таким образом, норма пункта 4 части второй статьи 12 указанного Модельного закона охватывает осуществление трудовой функции в международных организациях в качестве международных служащих, как принятых на работу в порядке самостоятельного трудоустройства (назначения, избрания по конкурсу), так и в порядке перевода (на основании приказа Министра иностранных дел Республики Беларусь). Подобный «широкий» подход включения в сроки пребывания сотрудников дипломатической службы в дипломатических рангах любой работы в международных организациях в качестве международных служащих содержится и в профильном законодательстве многих государств-членов СНГ. Так, при исчислении необходимого для присвоения дипломатического ранга срока принимается во внимание: · «работа в международных организациях» (подп. 10.3.4 п. 10.1 ст. 10 Закона Азербайджанской Республики «О дипломатической службе» от 8 июня 2001 года № 137-IIQ); · «работа в международных организациях» (п. 5 ч. 2 ст. 12 Закона Республики Казахстан «О дипломатической службе Республики Казахстан» от 7 марта 2002 года № 299-II); · «период работы в качестве международного служащего в международных правительственных организациях, членом которых является Республика Молдова» (подп. c) п. 3) ст. 13 Закона Республики Молдова «О дипломатической службе» от 27 декабря 2001 года № 761-XV); · «период работы граждан Украины на должностях в секретариатах, органах международных организаций и иностранных юрисдикционных органах, членом или участником которых является Украина» (абз. 2 п. 6 ст. 22 Закона Украины «О дипломатической службе» от 7 июня 2018 года № 2449-VIII) и др. Более того, в ранее действовавших законодательных актах Республики Беларусь устанавливался аналогичный подход в отношении учета работы в международных организациях при исчислении стажа необходимого для присвоения дипломатического ранга.
6. О соотношении статуса международного служащего и дипломатического служащего (на примере ЕАЭС). Международный характер функций служащих определяется в уставных документах международной организации. Так, согласно пункту 2 Приложения № 32 международные служащие ЕАЭС при выполнении своих полномочий (исполнении должностных (служебных) обязанностей) не должны запрашивать или получать указания от органов государственной власти или официальных лиц государств-членов, а также от властей государств, не являющихся членами Союза. Они должны воздерживаться от всяких действий, несовместимых с их статусом международных служащих. Таким образом, употребление термина «международный служащий» в пункте 2 Приложения № 32 имеет строгую юридико-техническую цель – установление международного характера их обязанностей (службы), а также гарантий, поддерживающих независимость лиц, выполняющих международные функции в международной организации. Применительно к ЕАЭС статус лиц, работающих в органах ЕАЭС, определен в Договоре о ЕАЭС, Соглашении между Правительством Российской Федерации и Евразийской экономической комиссией об условиях пребывания Комиссии на территории Российской Федерации от 8 июня 2012 года, Соглашении между ЕАЭС и Республикой Беларусь об условиях пребывания Суда ЕАЭС на территории Республики Беларусь от 29 апреля 2016 года, а также актах Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета, Комиссии и Суда ЕАЭС. Пунктом 18 Приложения № 32 установлено, что члены Коллегии Комиссии и судьи Суда ЕАЭС, если они не являются гражданами государства пребывания, пользуются привилегиями и иммунитетами в объеме, предусмотренном Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года для дипломатического агента (представителя). В целях реализации возложенных на них международных функций должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда также обладают определенными международными привилегиями и иммунитетами (пункты 19, 25 Приложения № 32), что призвано обеспечивать эффективное, независимое выполнение ими своих полномочий (исполнение должностных (служебных) обязанностей) в интересах Союза (пункт 28 Приложения № 32) и для решения интеграционных задач. Соответственно, согласно взаимосвязанному прочтению пунктов 18, 19, 25 Приложения № 32 и пунктов «d», «е» статьи 1, пункта 1 статьи 10 Венской конвенции от 18 апреля 1961 года статус члена Коллегии Комиссии, судьи Суда ЕАЭС приравнен к статусу главы дипломатического представительства, а статус должностного лица и сотрудника органа ЕАЭС – к членам дипломатического персонала. Учитывая отсутствие единой кодифицирующей конвенции по указанному вопросу (гарантиям независимости международных служащих международных организаций), полагаем, что к ним применяются Венская конвенция от 18 апреля 1961 года и обычные нормы международного права. Подобный подход закреплен и в других международных организациях: к примеру, Генеральный секретарь Совета Европы, его заместитель, а также судьи Европейского суда по правам человека обладают иммунитетами как дипломатические представители. Анализ правового статуса международных служащих интеграционных объединений Латинской Америки также показал, что статус международных служащих приравнивается к дипломатическому корпусу различного ранга: судьи, в некоторых случаях главы секретариатов – к главам дипломатических миссий, сотрудники – к административным и техническим сотрудникам постоянных дипломатических миссий. Приведенные примеры соответствуют длительной практике функционирования множества международных организаций, выработавших позицию, что сотрудники органов международных организаций имеют общий дипломатический статус, действующий в течение всего срока их пребывания в должности (к примеру, статья 16 Конвенции о режиме судоходства на Дунае от 23 июля 1921 года; пункт «е» раздела 18 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля
