Публичное обсуждение проектов НПА

Проект правового акта: Проект Указа Президента Республики Беларусь «Об изменении Указа Президента Республики Беларусь» [PDF], которым регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением оценочной деятельности и возникающие в процессе деятельности по оценке стоимости отдельных объектов гражданских прав.

Прилагаемая информация: Обоснование необходимости принятия проекта Указа Президента Республики Беларусь «Об изменении Указа Президента Республики Беларусь» [PDF].

Организатор общественного обсуждения: Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь.  

Сроки проведения обсуждения: с 23 августа по 2 сентября 2019 г.

Информация о результатах обсуждения.

1. Есть предложение больше проработать оценку для целей страхования, как это сделано в области автострахования. Если оценка для целей страхования вносится в сферу действия Указа №615, должны быть в будущем разработаны соответствующие стандарты и ТКП,
2. В тексте обоснования есть лишь обоснование назначения оператора ГИС, но нет обоснования самого ГИС.
Кто еще в Беларуси еще обременен подобными обязательствами: каждодневно отправлять в некую ГИС результаты своей деятельности? Адвокаты, прокуроры, судьи, нотариусы? Чем оценщики такие особенные?
Такая обязанность для оценщиков:
- усложнит процесс оказания услуг;
- подвергнет угрозе разглашения конфиденциальную информацию, содержащуюся в заключениях об оценке;
- поскольку доступ к ГИС получат контролирующие органы, есть риск применения практики массовых камеральных проверок, что нарушает подходы, изложенные в Законе о контрольно-надзорной деятельности.
3. Акцент на обязательности ТКП на фоне добровольности СТБ окончательно обесценит СТБ, ведь в них меньше требований. А это нарушит всю систему ТНПА, так как СТБ в данном случае более базовый уровень, а ТКП - это развитие стандартов.

Согласно ст.28 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 №130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон) в нормативный правовой акт включаются положения, соответствующие его предмету правового регулирования. Краткость и точность изложения нормативных правовых предписаний означают, что их содержание должно быть конкретным, однозначным и достаточным. При подготовке нормативных правовых актов следует исключать дублирование нормативных правовых предписаний и множественность нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу.
При подготовке нормативного правового акта не допускается включение в него норм действующих нормативных правовых актов, кроме случаев, если такие акты (их структурные элементы) предлагается признать утратившими силу (исключить) либо воспроизведение норм действующих нормативных правовых актов обусловлено необходимостью их конкретизации и (или) последовательного изложения их нормативных правовых предписаний.
Не допускается принятие (издание) нормативных правовых актов, основанных на воспроизведении положений иных нормативных правовых актов, кроме случаев, если требуется изменить уровень правового регулирования общественных отношений (вид нормативного правового акта) либо имеется несколько нормативных правовых актов, которые целесообразно кодифицировать либо консолидировать.
Согласно ст.23 Закона указы Президента Республики Беларусь имеют большую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам.
Согласно ст.3 Закона к нормативным правовым актам относятся технические нормативные правовые акты.
Согласно ст.26 Закона к техническим нормативным правовым актам в области технического нормирования и стандартизации относятся технические кодексы установившейся практики и государственные стандарты Республики Беларусь.
Согласно ст.27 Закона обязательность соблюдения требований технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации определяется в соответствии с актами законодательства о техническом нормировании и стандартизации.
Согласно п.37. приложения к Закону в акте могут применяться ссылки на акты большей или равной юридической силы. Применение ссылок на акты меньшей юридической силы допускается, если необходимо обеспечить функциональную взаимосвязь (т.е., как нормативных правовых предписаний и определить основания для принятия (издания) нового акта или дать поручение принять (издать) акт меньшей юридической силы. Это представляется логичным, так как функциональный тип связи понимается как такое отношение между объектами, при котором изменения каждого из них сопутствуют друг другу.
Проект указа о внесении изменений в указ Президента Республики Беларусь от 13.10.2016 № 615 «Об оценочной деятельности в Республике Беларусь» (далее – Указ) в пп.1.1 содержит указание на то, что нормы Указа не распространяются на оценку движимого и недвижимого имущества в связи со страхованием, за исключением проведения по соглашению сторон независимой оценки рыночной стоимости такого имущества при добровольном страховании. При этом технические кодексы установившейся практики и государственные стандарты Республики Беларусь предусматривают независимую оценку для целей возмещения ущерба, не связывая ее со страхованием, равно как и производство оценки на иные, не запрещенные законодательством цели.
Нормы проекта Указа содержат неоднократные отсылки на «обязательные для соблюдения технические кодексы установившейся практики, определенные Советом Министров Республики Беларусь», тем самым допуская дублирование норм правовых актов и ссылки на более низкие по юридической силе нормативные акты. Так, технический кодекс установившейся практики 52.0.01-2018 (33520) «Оценка стоимости объектов гражданских прав. Общие положения» уже содержит нормы о заключении договора и задания на оценку и отсылку (в п.8.2.1) к указу Президента Республики Беларусь от 13.10.2016 № 615 «Об оценочной деятельности в Республике Беларусь».
В п.4. Положения об оценке стоимости объектов гражданских прав в Республике Беларусь, утвержденного указом Президента Республики Беларусь от 13.10.2016 № 615 «Об оценочной деятельности в Республике Беларусь», закреплено, что оценка стоимости объектов оценки, включая применение методов оценки и методов расчета стоимости, осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами об оценке стоимости объектов гражданских прав, в том числе обязательными для соблюдения техническими кодексами установившейся практики, определенными Советом Министров Республики Беларусь. Вместе с этим обязательность применения норм технических кодексов и стандартов установлена в самих технических нормативных правовых актах по оценке.
Считаю принятие Указа преждевременным, так как его нормы не гармонизированы с нормами технических нормативных правовых актов и не соответствуют требованиям нормотворческой техники.

В обсуждаемом Проекте Указа (далее - Проект) присутствуют положительные предложения технического характера. 1. Вместо термина "предприятие как имущественный комплекс" предлагается использовать, как это записано в Международных стандартах оценки, термин "предприятие" Подстрочное примечание поясняет причину:в стране много незарегистрированных в Национальном кадастровом  агентстве (далее - НКА) предприятий, которые, возможно, надо оценивать. 2. Кое-где (не везде) вместо термина "оценка" предлагается использовать более точный "оценка стоимости". 3. Наконец, Проектом предлагается объединить оценку стоимости по Указу Президента Республики Беларусь от 13.10.2006 № 615 (далее -Указ) земельных участков и расположенных на них объектов в один вид объектов оценки. Это объединение соответствует Гражданскому кодексу и Кодексу о земле, используется в оценочной практике, если оценка стоимости объекта недвижимости проводится не по Указу, и вполне приемлемо.
  Но Проект содержит и предложения, вызывающие сомнения и опасения.
  1. Согласно п.1.8 действие Указа не распространяется на "оценку движимого и недвижимого имущества в связи со страхованием". В Проекте предлагается дополнить это словами: "за исключением проведения по соглашению сторон независимой оценки рыночной стоимости такого имущества при добровольном страховании". В Обосновании необходимости издания Проекта (далее - Обоснование) записано, что "в настоящее время аттестованные оценщики не вправе осуществлять оценку имущества для этих целей". Это не соответствует истине. Оценщики, в том числе имеющие аттестаты, в настоящее время вправе осуществлять (и осуществляют) оценку имущества для целей страхования, причём рыночными методами. Ущерб имуществу не может быть оценен (и не оценивается) по Указу (т.к. Указ не распрстраняется на оценку ущерба), и, если это имущество, например, перед заключением договора страхования, будет оценено по Указу, то это вызовет сложности и у заказчиков, и у страховых организаций. В этой части Проект представляется юридически некорректным, поскольку Указ регламентирует оценку стоимости некоторых видов объектов гражданских прав, к которой не относится оценка стоимости ущербов, интересная для страхования. В Обосновании гоаорится, что предложение "повысит защищённость потребителей страховых услуг". Положение непонятное, правильнее было бы написать, что стоимость этих услуг возрастёт из-за ограничения конкуренции среди оценщиков.
  2. В Обосновании также говорится о "необходимой модернизации государственной информационной системы "Государственный реестр оценщиков". Общественность с удивлением узнала из Проекта о существовании такой государственной информационной системы. Согласно Указу Государственный комитет по имуществу (далее - ГКИ) ведёт "государственный реестр оценщиков". Если ГКИ намерен передать эту функцию подчинённому НКА, то это,по-видимому, не требует участия Президента Республики Беларусь. Другое дело, как следует из Проекта, - выделение средств на создание новой государственной информационной системы, наподобие (и параллельно) существующих Единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним или Государственного земельного кадастра.  Дополнительные требования для оценщиков по поставке в эту систему различных сведений будут сочетаться с дополнительными расходами бюджета.
  3. Проект также содержит предложение о введении в нескольких местах Приложения к Указу слов "обязательные для соблюдения технические кодексы установившейся практики". Это предложение резко противоречит духу и букве Декрета Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 "О развитии предпринимательства". Декрет, в частности, существенно сократил формализм в оценочной деятельности, отменив, в соответствии с Законом о техническом нормировании и стандартизации, обязательность белорусских стандартов по оценке стоимости отдельных видов объектов гражданских прав.
  4. Наконец, курьёзное недоразумение. В конце п.1.2 Проекта содержится текст: "абзац четвертый части второй пункта 35 дополнить словами", и далее - дополнение. Но куда дополнять - не ясно, так как п.35 Приложения к Указу, о котором идёт речь, содержит всего два абзаца.
  В целом проект выглядит не вполне проработанным. Полезные предложения, о которых речь шла выше, не требуют немедленного внедрения. Остальные предложения Проекта в большинстве своём для оценщиков - усложняют жизнь, для заказчиков оценки - ухудшают её качество и увеличивают стоимость, для государства - влекут расходы и потребуют в дальнейшем новых изменений. В нвстоящем виде проект неприемлем.

1. Изменения в Положение об оценке стоимости гражданских прав в Республике Беларусь, утв. Главой государства (далее – Положение) предполагают, что содержание заключения и отчета об оценке должны определяться не только нормами Положения, но и техническими кодексами установившейся практики, определенными Советом Министров Республики Беларусь (см. изменения в п.п. 10, 11, 12 Положения). Это в корне неправильно, поскольку ТКП принимаются на уровне Госкомимущества и в них могут появиться чисто ведомственные, зачастую бюрократические требования, обусловленные текущей «нормальной» деятельностью любого государственного органа, в т.ч. регулирующего направление оценочной деятельности (из категории – усилить, закрепить контроль и т.д.). Нет гарантий того, что в ситуации выбора орган госуправления будет руководствоваться общественными, а не чисто ведомственными интересами. Фактически данные требования будут трансформированы в отчеты и заключения оценщиков исходя только из ведомственных интересов и, как результат, требования к содержанию, закрепленные в Положении, будут девальвированы, а виновным будет оценщик.Должна быть максимальная прозрачность.  Мое мнение – содержание заключений и отчетов должно регламентироваться только базовым Положением, утвержденным Главой государства, в наиболее полной мере отражающим разумный учет и соотношение общественных, частных и государственных интересов.

2. Внедрение подходов по привлечению оценщиков к проведению независимой оценки движимого и недвижимого имущества в связи со страхованием по соглашению сторон вполне разумны и обоснованы, так как в первую очередь со стороны страхователя могут возникнуть вопросы к страховщику по вопросу определения справедливой стоимости застрахованного имущества. В то же время не исключается и ситуация, в которой страховщик, имея определенные интересы, в том числе и корыстной заинтересованности (комиссия от оценщика, иная материальная выгода, к примеру) может навязывать потребителю страховых услуг проведение независимой оценки, независимо от желания последнего. Пользуясь правовым нигилизмом потребителя, его незнанием законов, страховая компания может ввести его в заблуждение: не делаешь оценку, значит договор страхования с тобой не заключаем, при этом потребитель не будет уведомлен, что оценка возможна только по взаимному согласию сторон. В этой ситуации необходимо предусмотреть в Положении норму о том, что не допускается отказ страховщика от заключения договора страхования по причине того, если страхователь отказывается от проведения оценки. Эта норма послужит защите реальной защите прав потребителей.

Предлагаемые изменения Указа не коснулись острых вопросов, которые волнуют оценочное сообщество.  В частности, недостаточно проработан вопрос наполнения информацией ресурса - Государственный реестр оценщиков.
Обсуждаемые изменения предлагают не вносить в Государственный реестр оценщиков только электронные копии и данные из заключений об оценке кадастровой стоимости земель, земельных участков. Обоснования этого рационально. Однако, повсеместное внесение данных об объектах оценки в информационную базу Государственного реестра оценщиков другими исполнителями оценки по остальным видам объектов оценки несет в себе угрозу разглашения конфиденциальной информации, содержащейся в заключениях, а также влечет нарушение обязанности Исполнителя оценки о конфиденциальности при проведении оценки (абзац 3 п.28 Положения Об оценке стоимости объектов гражданских прав в Республике Беларусь).
В обосновании к проекту Указа раскрывается, что при подготовке проекта Указа не проводился анализ законодательных актов иностранных государств и практики по ведению подобных реестров оценщиков (анализ ограничился только единым направлением - Оценка недвижимости).
Здесь хочется отметить, что в соседних европейских странах информация из заключений оценщика является строго конфиденциальной, распространение которой запрещается в любом виде. Частой практикой работы с европейцами является подписание соглашений о неразглашении информации (Non-disclosure agreement, NDA). Соответственно, базы и реестры оценщиков, содержащие информацию из заключений об оценке, в европейских странах отсутствуют, поскольку они противоречат законодательству о защите информации. В соседней к нам Российской Федерации, в Единый федеральный реестр вносятся только определенные на законодательном уровне оценки и заключения, для которых предусмотрена публичность (например, оценки для Паевых инвестиционных фондов, кадастровая оценка и т.д). Важно, что требований по декларации всех отчетов у российских коллег нет.
Исходя из международного опыта, п.10 и 35 Положения об оценке могут быть дополнены также другими исключениями по видам заключений об оценках для различных целей оценки и контрагентов. По экспертному мнению, наполнение информацией ресурса Государственный реестр оценщиков следует проработать более детально, оценивая трудозатраты на создание и хранение информации, а также ее возможное использование. Имеет смысл также ограничить Реестр, например, оценками для предприятий государственной формы собственности. Аналогичным образом, как предусмотрена обязательная экспертиза (проверка достоверности) оценок, при продаже объектов, находящихся в государственной собственности. С точки зрения контроля над эффективным использованием государственного имущества данная норма разумна.