Правовой форум Беларуси

Предложения по проекту Закона

«О Всебелорусском народном собрании»

В начале законопроекта предлагаю добавить раздел, который будет раскрывать основные термины, содержащиеся в Законопроекте.

Законопроект содержит много бланкетных норм права, полагаю целесообразным рассмотреть возможность минимизировать отсылки к другим нормативным правовым актам.

По статье 27 Заседания Всебелорусского народного собрания:

«Заседание Всебелорусского народного собрания ведется непрерывно, за исключением перерывов для отдыха. Вопрос, включенный в повестку дня заседания Всебелорусского народного собрания, должен быть рассмотрен в ходе текущего заседания»

Предлагаю изменить «заседание» на «заседания», так как, полагаю, их может быть не одно.

«Заседание Всебелорусского народного собрания считается правомочным при условии, что в нем участвует не менее двух третей от полного состава Всебелорусского народного собрания»

Предлагаю рассмотреть возможность регламентации и продумывания  механизма того, если 2 и более раза не удается созвать ВНС, чтобы его заседания были правомочны, то, например, по решению Президиума для решения вопросов, требующих оперативного решения, в нем участвует не менее одной второй от полного состава Всебелорусского народного собрания.

Обязанности прибыть на заседание Всебелорусского народного собрания без специального вызова к месту и в срок, определенные Президиумом Всебелорусского народного собрания (например, из ст.22), полагаю, необходимо предусмотреть корреспондирующую ответственность за неисполнение данной обязанности делегата.

«На заседание Всебелорусского народного собрания могут быть приглашены руководители государственных органов и организаций, не вошедшие в состав делегатов Всебелорусского народного собрания, а также лица, внесшие значительный вклад в защиту и  укрепление государства и демократического общества, приумножение экономического, интеллектуального и духовного потенциала страны, либо имеющие заслуги и достижения в общественной, гуманитарной, благотворительной и иных видах деятельности перед государством и народом»

Не регламентировано, кем могут быть приглашены данные лица. Возможно, стоит дополнить тем, что данные лица не обладают правом голоса.

Статья 28. Решения Всебелорусского народного собрания

«Всебелорусское народное собрание для реализации возложенных на него конституционных функций принимает решения».

Требуется более детально регламентировать, о каких конституционных функциях идет речь и какую силу имеет выносимое ВНС решение, предлагаю рассмотреть формулировку высшей юридической силы.

«Решения Всебелорусского народного собрания являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов».

Предлагаю дополнить данную норму права тем, что решения Всебелорусского народного собрания являются обязательными для исполнения и могут отменять ПОЛНОСТЬЮ ИЛИ В ЧАСТИ правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов.

Статья 29. Председатель Всебелорусского народного собрания Председатель

«Председатель Всебелорусского народного собрания избирается Всебелорусским народным собранием на его первом заседании из состава делегатов Всебелорусского народного собрания на срок полномочий Всебелорусского народного собрания»

Предлагаю рассмотреть возможность дополнить данную норму положением о том, может ли Председатель ВНС переизбираться на новый срок или же он ограничивается одним сроком полномочий ВНС.

«Председатель Всебелорусского народного собрания: осуществляет общее руководство Всебелорусским народным собранием»;

Предлагаю добавить в компетенцию Председателя ВНС и общее руководство Президиумом, так как в настоящее время в законопроекте закреплено, что Президиум решает оперативные задачи ВНС и Заседания Президиума Всебелорусского народного собрания созываются Председателем Всебелорусского народного собрания, если иное не установлено настоящим Законом.

«дает поручения органам Всебелорусского народного собрания и его Секретариату по вопросам, относящимся к их ведению».

Я бы регламентировала то, в какой форме даются поручения, обязательны ли они для исполнения.

«Распоряжения Председателя Всебелорусского народного собрания могут быть отменены Всебелорусским народным собранием»;

Регламентировать то, какую юридическую силу имеют распоряжения Председателя и чем отличаются от «поручений».

Статья 31. Президиум Всебелорусского народного собрания

Президиум Всебелорусского народного собрания является постоянно действующим коллегиальным органом, подотчетным Всебелорусскому народному собранию и обеспечивающим в порядке, установленном настоящим Законом и Регламентом Всебелорусского народного собрания, оперативное решение вопросов, входящих в компетенцию Всебелорусского народного собрания.

Не будет ли подменять Президиум ВНС компетенцию ВНС, ведь согласно законопроекту Президиум имеет ту же компетенцию, что и ВНС. Как будет определяться, какие вопросы требуют оперативного решения, предлагаю более четко регламентировать перечень вопросов, подлежащих оперативному решению или указать, по каким критериям вопрос может считаться подлежащим рассмотрению в оперативном порядке.

Возможно, требуется предусмотреть способ более мобильного и оперативного порядка решения вопросов самого ВНС.

Статья 32. Компетенция Президиума Всебелорусского народного собрания

дает предварительное согласие на возбуждение уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, народного заседателя Верховного Суда Республики Беларусь, привлечение их в качестве подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу, возбужденному в отношении других лиц либо по факту совершенного преступления, задержание или применение к ним иных мер процессуального принуждения, связанных с лишением личной свободы;

Меры процессуального принуждения не связаны с лишением свободы, я бы дополнила эту часть: и меры пресечения, которые как раз и связаны с лишением свободы.

Статья 35.

Делегат Всебелорусского народного собрания.

Делегат Всебелорусского народного собрания имеет право:

получать от государственных органов, других организаций или должностных лиц информацию и (или) разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Всебелорусского народного собрания, а также связанным с деятельностью делегата Всебелорусского народного собрания;

По этому полномочию делегата ВНС предлагаю более четко регламентировать, в какой форме имеет право получать информацию делегат, может ли он осуществлять соответствующий запрос вне рамок заседаний ВНС.

Первым пунктом полномочий делегата я бы добавила полномочие о том, что делегат имеет право на основе свободного волеизъявления реализовывать свое право голоса по вопросам повестки как делегат ВНС.

Председатель Совета молодых адвокатов

Белорусской республиканской коллегии адвокатов

Калина О.Л.

         Принятие на республиканском референдуме 27 февраля 2022 года изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь (далее –Конституция) существенно повлияло на систему органов государственной власти Республики Беларусь. В частности, была добавлена глава 3-1 раздела IV, в которой закреплены нормы, регулирующие правовой статус Всебелорусского народного собрания (далее – ВНС). Данный орган функционировал и ранее, однако отсутствовала правовая основа его деятельности. Это положение было изменено с принятием изменений и дополнений Конституции.

         Проект Закона «О Всебелорусском народном собрании» (далее – Проект) был подготовлен в соответствии со ст. 144 Конституции: закон, определяющий компетенцию, порядок формирования и деятельности Всебелорусского народного собрания, подлежит принятию в течение года со дня вступления в силу изменений и дополнений Конституции.  

Изменения и дополнения Конституции вступают в силу через десять дней после официального опубликования таких изменений и дополнений, если иное не определено в настоящем разделе (ст. 141 Конституции). Официальное опубликование было осуществлено 4 марта 2022 г., изменения и дополнения Конституции вступили в силу 15 марта 2022 г. Таким образом, указанный Закон должен быть принят до 15 марта 2023 г.

1. Проанализировав положения Проекта, необходимо отметить, что Проект подготовлен с соблюдением требований нормотворческой техники, которые определены в гл. 4 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах». Особенно значимо логическое построение положений Проекта (в главах проекта последовательно раскрывается содержание норм, регулирующих деятельность ВНС).

2. В ст. 1 Проекта закреплен правовой статус ВНС: «Всебелорусское народное собрание является высшим представительным органом народовластия Республики Беларусь, определяющим стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающим незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие». Данная норма схожа по содержанию со ст. 89-1 Конституции. Такая характеристика, как «высший представительный орган народовластия» полностью соответствует конституционно-правовому статусу ВНС.

Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции, единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. В данном случае ВНС является формой осуществления народом Республики Беларусь государственной власти через представительный орган.

3. ВНС является уникальным, но не единственным органом такого рода. В ряде зарубежных стран существуют схожие по правовому статусу и функциям органы. Например, согласно ст. 57 Конституции Китайской Народной Республики (далее – КНР), Всекитайское собрание народных представителей (далее – ВСНП) является высшим органом государственной власти. ВСНП является, в первую очередь, законодательным органом, однако имеет ряд особых полномочий. Схожесть ВНС и ВСНП проявляется в компетенции (утверждение программ социально-экономического развития, избрание Председателя Верховного Суда и др.) и в особенностях формирования: ВСНП также является, фактически, высшим представительным органом народовластия.

Согласно ст. 2 Закона КНР «О выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей различных ступеней», депутаты Всекитайского собрания народных представителей, депутаты собраний народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, городов с районным делением, автономных округов избираются собраниями народных представителей нижестоящей ступени. Депутаты собраний народных представителей городов без районного деления, городских районов, уездов, автономных уездов, волостей, национальных волостей, поселков избираются непосредственно избирателями.

Первая сессия ВСНП прошла в 1954 году, что подтверждает возможность эффективного осуществления схожим по функциональной направленности органом, которым является ВНС, своих полномочий.

4. Помимо вышесказанного, значение актов ВНС для правовой системы Республики Беларусь еще до принятия изменений и дополнений Конституции определил профессор Г.А. Василевич. Он отмечал, что несмотря на отсутствие в ст. 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», в которой определена система нормативных правовых актов, актов ВНС, они, как и ряд других актов (Директивы Президента, концепции совершенствования законодательства), являются составной частью правовой действительности нашего государства. Таким актом ВНС являлись, в частности, программы социально-экономического развития. Закрепление правового статуса ВНС в Конституции и в указанном Проекте подтвердило позицию данного ученого.

5. В числе принципов деятельности ВНС, закрепленных в ст. 3 Проекта, указывается «взаимодействие с государственными органами, органами местного управления и самоуправления, гражданским обществом». Рассматривая гражданское общество как неотъемлемую часть понятия «народ», с которого берёт начало Преамбула Основного Закона («Мы, народ Республики Беларусь (Беларуси)»), считаем необходимым переформулировать указанный принцип на «взаимодействие с гражданским обществом, органами местного управления и самоуправления, государственными органами».

6. При определении состава ВНС авторами Проекта было определено, что «состав Всебелорусского народного собрания формируется из делегатов Всебелорусского народного собрания». С нашей точки зрения, следует закрепить более содержательную формулировку, которая позволит уяснить концепцию деятельности ВНС: «В состав Всебелорусского народного собрания входят делегаты, представляющие различные ветви власти, сферы жизни общества».

7. Кроме того, обращая внимание на состав ВНС, который закреплен в ст. 5 Проекта, отметим: в ст.ст. 6-10 Проекта конкретизируется состав данного органа, однако в настоящее время в законодательстве нет определения «гражданское общество», делегаты от которого являются делегатами ВНС. В связи с подготовкой Проекта Закона «О гражданском обществе» данный пробел будет решен, к определению понятий «гражданское общество» и «субъекты гражданского общества» следует подходить с особым вниманием, так как предельная численность делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества составляет 400 человек (предельная численность делегатов ВНС – 1200 человек).

8. Учитывая, что одним из принципов деятельности ВНС является принцип коллегиальности, а делегатами ВНС являются представители всех ветвей государственной власти, представители местных Советов депутатов и представители гражданского общества, необходимо указать на реализацию как в Конституции, так и в Проекте теории «народного представительства». Доцент Е.В. Семашко отмечает: «В основе теории народного представительства, как известно, лежат доктрины общественного договора и народного суверенитета Ж.Ж. Руссо, по мнению которого, соединенная на основе общественного договора воля отдельных индивидов составляет верховную власть в государстве. Общественная воля неотчуждаема. Поэтому, согласно принципу народного суверенитета, единственным источником государственной власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через представительные и иные органы». Профессор С.А. Авакьян определяет представительные коллегиальные органы власти как главную организационную форму народного представительства.

Так как делегатами ВНС являются не только избираемые, но и назначаемые делегаты, теория народного представительства, в определенном смысле, расширяется, учитывая потребности и вызовы времени.

9. Компетенция ВНС, содержание которой закреплено в ст. 11 Проекта и отдельные положения которой раскрываются далее в гл. 3 Проекта, отражает сущность данного органа как органа, определяющего стратегические направления развития общества.

10. Значимым в деле разграничение компетенции ВНС и Национального собрания является закрепление в ст. 15 Проекта порядка осуществления ВНС права законодательной инициативы (ВНС вносит проекты законов в Палату представителей, однако самостоятельно законы не принимает). Считаем данный подход верным, так ВНС не является законодательным органом.

11. В Проекте содержатся нормы, регулирующие рассмотрение ВНС вопроса о проведении республиканского референдума (статья 16). В данном контексте уместно поднять вопрос о проведении местных референдумов по вопросам, имеющим республиканское значение. Часть 4 статьи 116 Избирательного кодекса устанавливает прямой запрет на проведение референдумов по таким вопросам на местном уровне. В то же время ввиду того, что ВНС по статье 1 Проекта является высшим представительным органом народовластия, целесообразным считаем названное ограничение изъять из избирательного законодательства, закрепив за ВНС право предлагать Президенту проведение местных референдумов по вопросам, которые имеют значение для Республики Беларусь в целом, по предложению не менее 10 % от граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории, в случае, если ВНС сочтёт возможным решение подобного вопроса на местном уровне. На основании вышеуказанного, предлагаем изменить название статьи 16 и корреспондирующего ей полномочия на «Рассмотрение Всебелорусским народным собранием вопроса о проведении республиканского референдума, а также местного референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом».

12. В случае закрепления за ВНС такого права следует определить механизм его осуществления, дополнив ст. 16 частью третьей: «Решение Всебелорусского народного собрания о внесении Президенту Республики Беларусь предложения о проведении местного референдума должно содержать информацию о предлагаемых:

дате проведения местного референдума;

вопросах, выносимых на местный референдум, имеющих республиканское значение.».

В свою очередь, части первую и четвёртую следует изложить в следующей редакции:

часть первую: «Всебелорусское народное собрание вправе внести Президенту Республики Беларусь предложение о проведении республиканского референдума, а также местного референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом. При этом внесение Всебелорусским народным собранием предложения по проведению местного референдума, по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом, должно осуществляться по предложению не менее 10 % от граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории, при условии, что Всебелорусское народное собрание сочтёт возможным решение подобного вопроса на местном уровне.»;

часть четвёртую: «Если предложение о проведении республиканского референдума либо местного референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом, внесено Президенту Республики Беларусь с соблюдением требований Конституции Республики Беларусь, настоящего Закона и иных актов законодательства, и вопрос, выносимый на республиканский референдум либо местный референдум по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом, признан согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь конституционным, Президент Республики Беларусь назначает республиканский референдум либо местный референдум по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) значение для Республики Беларусь в целом.».

13. В ст. 17 Проекта закреплен порядок рассмотрения ВНС вопроса о легитимности выборов. В настоящее время законодательство Республики Беларусь не содержит определения понятия «легитимность». Вследствие этого признаём необходимым дать дефиницию категории «легитимность выборов» в ч. 2 ст. 17 Проекта, сформулировав её следующим образом:

«Под легитимностью выборов понимается соответствие результатов выборов, проведённых в соответствии с требованиями законодательства Республики Беларусь, волеизъявлению граждан Республики Беларусь.».

Более того, считаем целесообразным закрепить возможность реализации права на постановку перед ВНС вопроса о легитимности выборов по требованию не менее 250 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, а также детализировать механизм рассмотрения названного вопроса. По нашему мнению, определение ВНС легитимности тех или иных выборов должно базироваться на работе специально формируемой для данной цели из делегатов собрания комиссии, деятельность которой должна быть направлена на сбор и анализ сведений о возможных нарушениях при проведении выборов, которые повлияли или могли повлиять на легитимность выборов. Данный механизм следует, таким образом, закрепить в Проекте.

14. В ст. 18 Проекта урегулирован механизм смещения Президента Республики Беларусь с должности. В ч. 1 ст. 18 Проекта сказано, что Президент Республики Беларусь может быть смещен с должности в случае систематического или грубого нарушения им Конституции Республики Беларусь либо совершения государственной измены или иного тяжкого преступления. Данная норма дублирует положения ч. 2 ст. 88 Конституции.

В формировании данной нормы существует коллизия: закрепление нормы «совершения государственной измены или иного тяжкого преступления» является неверным с точки зрения Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК). Президент – это должностное лицо, занимающее ответственное положение (п. 1 ч. 5 ст. 4 УК). Согласно ч. 2 ст. 356 УК, измена государству, совершенная должностным лицом, занимающим ответственное положение, или лицом, на которое распространяется статус военнослужащего наказывается лишением свободы на срок от десяти до двадцати лет со штрафом или без штрафа. Данное преступление относится к категории особо тяжких (ч. 5 ст. 12 УК). Указанная коллизия исправлена в Законе Республики Беларусь от 08.07.2008 г. № 370-З (ред. от 17.07.2018 г.) «О Национальном собрании Республики Беларусь» (ст. 14), Регламенте Палаты представителей (ч. 1 ст. 225) и в Регламенте Совета Республики (ч. 1 ст. 242). На ее исправление следует обратить внимание и в Проекте, и в действующей Конституции.

15. Ст. 22, определяющую порядок рассмотрения ВНС вопроса о возможности направления военнослужащих, сотрудников военизированных организаций, иных лиц за пределы Республики Беларусь для участия в обеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности предлагаем дополнить в части возможности направления предложения о рассмотрении названного вопроса Парламентом Республики Беларусь.

16. Ст.ст. 23 и 24 регламентируют вопросы установления ВНС государственных праздников, праздничных дней и награждения государственными наградами. В частности, статьёй 23 определяется, что принятие решения собранием об установлении государственных праздников и праздничных дней, наделении соответствующего события статусом государственного праздника осуществляется на основании предложения Президента. Аналогичный порядок предусмотрен и для инициирования представления к награждению государственными наградами. Считаем, что уместно закрепить реализацию указанных правомочий собранием в том числе на основании предложения не менее 25 тысяч граждан, обладающих избирательным правом.

17. В ст. 28 Проекта урегулирован вопрос принятие решений ВНС как самостоятельных нормативных правовых актов. В ч. 8 ст. 28 сказано, что решения ВНС являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов. В ст. 3 Закона «О нормативных правовых актах» необходимо определить место решений ВНС в иерархии нормативных правовых актов.

18. Закрепленный в гл. 5 Проекта подход к организации деятельности ВНС является классическим для любого коллегиального органа власти. Какие-либо изменения норм данной главы считаем нецелесообразными.

Таким образом, Проект Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» в большей части соответствует требованиям нормотворческой техники, а закрепленные в Проекте нормы в основном согласованы с действующим законодательством. Однако, при принятии Закона «О Всебелорусском народном собрании» следует учесть ряд требующих уточнения моментов, которые были отмечены нами в ходе обсуждения данного Проекта.