Правовой форум Беларуси

1. Целесообразно дать разъяснение основных терминов, используемых в Законе, в том числе: «делегат Всебелорусского народного собрания», «гражданское общество», «законодательная власть», «исполнительная власть», «судебная власть», «легитимность выборов», «участие в обеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности», «интересы национальной безопасности».

2. В статье 3 предлагается исключить указание на принцип народовластия, поскольку он, по сути, идентичен принципу демократичности. Нуждается в конкретизации принцип «преемственности государственной политики». Едва ли можно назвать принципом «...взаимодействия с государственными органами...».

3. В части 1 статьи 5 вместо слова «формируется» правильнее указать «включает в себя...».

4. В статье 8 следует обеспечить представительство делегатов ВНС не только от Конституционного Суда и Верховного Суда, но и от областных и районных судов. Этому может содействовать избрание делегатов на областных (Минской городской) конференциях судей.

5. Применительно к выборам делегатов ВНС от местных Советов депутатов (ст.9) следует обратить внимание на неравный подход к выдвижению делегатов от областных Советов депутатов (из числа депутатов местных Советов депутатов областного, базового и первичного территориальных уровней) и от Минского городского Совета депутатов (делегатами признаются все депутаты).

Непонятно, на основании какого критерия определена квота делегатов ВНС от местных Советов депутатов в 350 человек.

6. Критической оценки заслуживает порядок выдвижения делегатов ВНС от гражданского общества (ст.10). Правом избрания делегатов ВНС наделяются лишь те субъекты гражданского общества, которые будут включены в список организаций, зарегистрированных Министерством юстиции. При этом каждый из субъектов, независимо от численности членов, может избирать равное количество делегатов, определяемое Центральной избирательной комиссией исходя из количества субъектов гражданского общества, участвующих в выборах делегатов. Предельная численность делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества составляет 400 человек.

7. Перечень полномочий ВНС, закрепляемый в ст.11, выходит за рамки полномочий, предусмотренных в ст.89-3 Конституции. В частности, ВНС предоставляется право заслушивать ежегодные послания Президента Республики Беларусь к Парламенту Республики Беларусь, а также утверждать список народных заседателей Верховного Суда Республики Беларусь.

Представляется, что делегатов ВНС могут по усмотрению Президента и Парламента приглашать на такое важное мероприятие. Для этого нет необходимости созывать заседание ВНС.

Что касается формального утверждения списка народных заседателей Верховного Суда, то это – незначительное полномочие для ВНС. Тем более, что народные заседатели редко задействуются в деятельности Верховного Суда Республики Беларусь.

В этой связи вышеназванные полномочия следует исключить из статьи 11 как нецелесообразные.

8. Вполне логично дополнить статью 14 указанием на право ВНС выразить по итогам заслушивания Премьер-министра Республики Беларусь вотум недоверия как Премьер-министру, так и всему составу правительства. Такое решение может быть принято при условии, если за него проголосовали более половины делегатов ВНС.

9. Статья 15 нуждается в дополнительных нормах о том, как реализуется право законодательной инициативы ВНС и при каких условиях принимается решение по этому вопросу. В качестве варианта может использоваться инициатива принятия законопроекта от 300 и более делегатов.

10. Вопрос о легитимности выборов также может быть поставлен по инициативе не менее 300 делегатов ВНС (ст.17). Представляется, что следует увеличить срок, в течение которого может быть поставлен вопрос о легитимности выборов, например, в течение 30 дней со дня опубликования итогов выборов. Необходимо дать разъяснение термина «легитимность выборов».

11. В статье 20 целесообразно разделить субъектов и порядок предоставление кандидатур судей Конституционного Суда, судей Верховного Суда и членов Центральной избирательной комиссии, освобождение их от должности.

Кандидатуры для избрания на должность Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда Республики Беларусь, Председателя, заместителей Председателя и судей Верховного Суда Республики Беларусь в целях обеспечения их независимости может представлять Председатель Республиканского совета судей после предварительного согласования с Президиумом Всебелорусского народного собрания.

Кандидатуры для избрания на должность Председателя и членов Центральной избирательной комиссии в целях обеспечения их независимости могут представлять в равной пропорции Председатель Палаты представителей и Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь.

12. Статью 21 «Утверждение Всебелорусским народным собранием списка народных заседателей Верховного Суда Республики Беларусь» в силу малозначительности указанного полномочия предлагается исключить.

13. Применительно к статье 22 дать разъяснение термина «...участие в обеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности».

14. В статье 25 исключить слова «...и иными законами» с тем, чтобы сдерживать расширение полномочий ВНС.

15. В статье 26 исключить слова «...и иных его органов».

16. В последней части статьи 28 «Решения Всебелорусского народного собрания» после слова «противоречащие» следует добавить слова: «Конституции и законам Республики Беларусь...».

Нуждается в разъяснении термин «интересы национальной безопасности».

17. В статье 30 «Заместители Председателя Всебелорусского народного собрания» следует указать их количество и разграничить сферы деятельности.

18. В статье 33 «Заседания Президиума Всебелорусского народного собрания» следует установить, что заседания Президиума ВНС проводятся не реже одного раза в месяц.

19. Согласно статье 34, Президиум Всебелорусского народного собрания для реализации возложенных на него конституционных функций может принимать постановления. Однако в Конституции о таких прерогативах Президиума ВНС не говорится. Значит, он не должен издавать правовых актов, как и Председатель ВНС.

20. В статье 35 определяется статус делегатов ВНС. Указанную статью следует дополнить указанием на минимальный возраст делегатов. С учетом того, что статус делегатов ВНС в целом приравнен к статусу депутатов Палаты представителей, этот возраст должен составлять не моложе 21 года.

Данные предложения сформированы в единую системную позицию с учетом отдельных мнений, изложенных выше в комментариях представителями команды факультета права БГЭУ

В целом, данный Закон представляется структурированным, продуманным, логично и последовательно изложенным. Вместе с тем его отдельные нормы и положения требуют определенных уточнений:

1. В Законе не определено, какое место ВНС занимает в системе разделения властей.

2. Термин «гражданское общество» не является правовым, в связи с чем его семантическое значение в содержании Закона не представляется определенным. Кроме того, в ч. 2 ст. 10 проекта Закона, регламентирующей условия и порядок участия субъектов гражданского общества в выборах делегатов ВНС, упоминается закон о гражданском обществе, который в республике еще не принят, что видится недопустимым.

3. Дискуссионной представляется норма, закрепленная в ч. 4 ст. 10 Закона, в соответствии с которой от каждого субъекта гражданского общества, участвующего в выборах делегатов ВНС, избирается равное количество делегатов, определяемое Центральной избирательной комиссией исходя из количества субъектов гражданского общества, участвующих в выборах делегатов Всебелорусского народного собрания, и предельной численности делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества. Субъекты гражданского общества существенно различаются по количеству членов, в связи с чем видится некорректным избирать от них равное количество делегатов.

4. При создании подобного органа широкого представительства всех слоев населения необходимо учитывать социальную дифференциацию населения страны. Это означает, что каждая социальная прослойка населения (а не только субъекты гражданского общества) должна быть количественно представлена в ВНС пропорционально реальной доле в социальной структуре населения Республики Беларусь (квоты по социальным категориям). В противном случае будет иметь место нарушение принципа народовластия, поскольку определенная часть белорусского общества не будет представлена в ВНС. ВНС заявляется органом широкого народного представительства, поэтому в нем население Республики Беларусь должно быть представлено максимально в соответствии с его реальной социальной и идеологической структурой. Только тогда можно будет завоевать доверие простого человека. Только в этом случае этот орган будет не просто существовать, а выполнять функцию общения власти и народа страны, легитимации крупных, программных решений.

5.      Предлагается увеличить предельную численность делегатов ВНС от гражданского общества, изменив пропорции в его структуре. В связи с тем, что ВНС является высшим представительным органом народовластия, количество представителей «от народа» должно быть преимущественным. Представители законодательной, исполнительной, судебной власти и от местных Советов депутатов уже входят в состав соответствующих органов государственного и местного управления и самоуправления, поэтому среди делегатов ВНС их должно быть минимальное количество с возможностью участия без права голоса.

6.      Анализируя предложенные законодателем принципы деятельности ВНС, содержащиеся в ст. 3 Закона, видится целесообразным дополнение указанной статьи такими принципами как принцип верховенства права, приоритет общепризнанных принципов международного права, свободное обсуждение и принятие решений, защита прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, интересов общества и государства.

7.      В ч. 1 ст. 10 Закона указывается, что «Делегатами Всебелорусского народного собрания от гражданского общества являются представители субъектов гражданского общества, участвующих в выборах делегатов Всебелорусского народного собрания». Представляется, что такая формулировка указанного положения затрудняет понимание изложенного текста. Целесообразно внести уточнения и изложить указанный абзац в следующей редакции: «Делегатами Всебелорусского народного собрания от гражданского общества являются представители субъектов гражданского общества, участвующих в выборах иных делегатов Всебелорусского народного собрания (далее – по тексту)».

8.      Требует переформулировки одно из полномочий ВНС, а именно «...предлагает изменения и (или) дополнения в Конституцию Республики Беларусь...» (ст. 11) (с точки зрения соответствия такой формулировки положениям ст. 15, в которой отражено, что «Право законодательной инициативы реализуется Всебелорусским народным собранием посредством внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проектов законов, в том числе об изменении и (или) дополнении Конституции Республики Беларусь»). Таким образом, представляется целесообразным изложение такого полномочия следующим образом: «...обладает правом законодательной инициативы по внесению изменений и (или) дополнении в Конституцию Республики Беларусь... (далее – по тексту)» либо объединения двух полномочий, связанных с правом законодательной инициативы ВНС: «...обладает правом законодательной инициативы, в том числе по внесению изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Беларусь... (далее – по тексту)».

9.      Статья 14 Закона содержит грамматическую ошибку, что является недопустимым: «Всебелорусское народное собрания... (далее – по тексту)».

10. Представляется целесообразным внесение уточнений в ч. 1 ст. 38 Закона, изложив ее в следующей редакции: «Секретариат Всебелорусского народного собрания является постоянно действующим рабочим органом Всебелорусского народного собрания и действует на основе положения, утверждаемого Президиумом Всебелорусского народного собрания (далее – по тексту)». Такое уточнение логично и исходит из смысла ч. 7 указанной статьи, положения которого изложены следующим образом: «...По истечении срока полномочий Всебелорусского народного собрания Секретариат Всебелорусского народного собрания продолжает свою деятельность», т. е. Секретариат свою деятельность не прекращает, продолжает работать на постоянной основе.

11. При рассмотрении вопроса о правовом статусе ВНС следует исключить пересечение полномочий с другими органами государственного управления. В связи с этим необходимо установить закрытый перечень полномочий ВНС. Следует внимательно изучить этот вопрос, чтобы четко определить именно те полномочия, которые можно полностью передать ВНС при сохранении действующей системы.

12. Полагаем, что в Законе не в полной мере разрешен вопрос о юридической силе решений ВНС «нормативного характера», не определено его место в иерархии нормативных правовых актов.

Подводя итог, можно сказать, что ВНС содействует расширению народовластия в нашей стране, позволяет в полной мере реализовывать конституционные нормы, поскольку активизирует участие и представительство общества в принятии важных государственных решений. Возможность учитывать интересы всех социальных категорий граждан, увеличит интерес общества к созданию процветающего государства, обеспечив его развитие.  

Актуальность разработки проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» обусловлена изменениями и дополнениями в Конституцию Республики Беларусь от 15 марта 1994 г., принятыми на республиканском референдуме 27 февраля 2022 г. Главой 3-1 Конституции определяется конституционные основы правового статуса ВНС, компетенция, порядок формирования и деятельности должны быть определены законом.

Проектом Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» определяются ключевые моменты, связанные с деятельностью ВНС:

– порядок формирования его состава, правовой статус делегатов и должностных лиц ВНС;

– порядок принятия ВНС решений;

– конкретизируется компетенция ВНС, предусматриваются формы его работы, предусматриваются положения, регулирующие обеспечение деятельности ВНС.

Проектом закона предусматривается прозрачный порядок формирования ВНС, численность каждой из групп представителей с учетом предельной численности делегатов представляется оптимальной. Например, предельная численность делегатов от местных советов – 350 человек (причем каждый депутат Минского городского совета является делегатом ВНС).

Порядок принятия решений ВНС также заслуживает поддержки, поскольку он предусматривает, что решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава ВНС.

Проект закона предусматривает конкретизацию компетенции ВНС, закрепленной в Конституции. Каждое из полномочий ВНС, предусмотренных ст. 89-3 Конституции, нашло свое закрепление в Проекте закона. Особенности реализации того или иного элемента компетенции предусмотрены в Проекте закона, например, обстоятельно регламентировано полномочие о рассмотрении ВНС вопроса о легитимности выборов Президента обеих палат Национального собрания. Поддержки заслуживает норма, о том, что предложение о рассмотрении вопроса о легитимности выборов, которое вносится на рассмотрение ВНС Президиумом ВНС, должно быть мотивированным.