Правовой форум Беларуси

На основании внесенных на республиканском референдуме от 27 февраля 2022 года изменений и дополнений в действующую Конституцию Республики Беларусь команда «Приоритет права» (англ. «Jus_Prioritatis») учреждения образования «Белорусская государственная орденов Октябрьской Революции и Трудового Красного Знамени сельскохозяйственная академия» предлагает предусмотреть следующие уточнения в проекте Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании».

1. В соответствии со ст. 89-1 Конституции Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС) – это высший представительный орган народовластия Республики Беларусь, определяющий стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие.

Согласно ст. 90 Конституции Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

То есть термин «представительный орган» используется в отношении как ВНС, так и парламента, что характеризует их важную функцию по народному представительству и в значительной степени сближает данные органы. В этой связи полагаем возможным и необходимым при разработке закона о ВНС ссылаться на структуру и отчасти содержание непосредственно Закона Республики Беларусь от 8 июля 2008 г. № 370-З «О Национальном собрании Республики Беларусь» (в ред. Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 132-З) (далее – Закон о Национальном собрании Республики Беларусь).

Предлагается дополнить проект Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» главой, которая будет в своём содержательном аспекте выполнять ту же функцию, что и Глава 6 «Порядок внесения, рассмотрения проектов законов и принятия законов и постановлений палатами Национального собрания» из Закона Национальном собрании Республики Беларусь.

В главу законопроекта о ВНС целесообразно включить нормы, которые будут регулировать порядок принятия всех решений, принимаемых ВНС, сроки принятия данных решений, порядок, сроки и описание самой процедуры внесения предложений (инициирования рассмотрения различных вопросов) с чётким указанием на субъектов внесения таких предложений (инициирования рассмотрения того или иного вопроса), а также субъектов, которые будут обязаны принять такую инициативу и донести информацию о ней до делегатов ВНС. Подобные нормы уже содержаться в статьях 18, 19, 22 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании», однако, на наш взгляд этого недостаточно.

2. Часть 7-ю ст. 27-ой проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании», на наш взгляд, необходимо конкретизировать либо отдельным перечнем, который должен быть принят в виде постановления (или приложения к постановлению) Совета Министров Республики Беларусь, либо введением в Республике Беларусь отдельной государственной награды, которая будет выдаваться лицам, внесшим значительный вклад в защиту и укрепление государства и демократического общества, приумножившим экономического, интеллектуального и духовного потенциала страны, либо имеющим заслуги и достижения в общественной, гуманитарной, благотворительной и иных видах деятельности перед государством и народом, и будет носить название «Почетный делегат Всебелорусского народного собрания». С инициативой учреждения такой награды может выступить Президент или Совет Министров Республики Беларусь (в целях реализации ст. 41 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании».

3. Считаем, что необходимо доработать положения ст. 10 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании», в части предоставления «равного количества делегатов от каждого субъекта гражданского общества», так как данная формулировка ставит в равные условия различные по своему уровню, значимости и активности субъектов гражданского общества.

В последующем данная норма может ограничить развитие гражданского общества, в частности воспрепятствовать возникновению новых субъектов гражданского общества, наделению их в соответствии с законом о гражданском обществе равным статусом с другими субъектами гражданского общества (в т.ч. уже внесшими значительный вклад в развитие гражданского общества и государства). Возможно сопротивление действующих субъектов гражданского общества в отношении включения новых субъектов в соответствующий перечень по закону о гражданском обществе и уменьшению собственного представительства в ВНС.

4. Хотелось обратить особое внимание законодателя на формулировку ч.2 ст. 10 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании», которая отсылает к «закону о гражданском обществе». На наш взгляд необходимо учесть, тот факт, что именно делегаты от субъектов гражданского общества станут представителями субъектов гражданского общества в ВНС, соответственно, данный факт будет необходимо учесть при создании проекта закона о гражданском обществе, где должны быть учтены все необходимые признаки субъектов гражданского общества для обеспечения принципов справедливости и равенства.

5. Считаем возможным дополнить проект Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» статьёй, которая будет регулировать ответственность ВНС, чтобы ещё раз подчеркнуть статус ВНС как органа от народа, чья деятельность направлена на улучшение жизни граждан и укрепление суверенитета государства в целом. Данная норма может иметь следующий вид: «Всебелорусское народное собрание, являясь народным органом Республики Беларусь, несёт полную ответственность перед народом Республики Беларусь».

6. Полагаем, что целесообразно дополнить проект Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» статьёй, которая будет предусматривать возможность исключения одного из делегатов из состава ВНС по решению других делегатов (к примеру, по решению 2/3 от числа присутствующих делегатов) в случае, если за таким делегатом замечено неоднократное или грубое нарушение законодательства Республики Беларусь или же его действия имеют характер, направленный против государственного суверенитета либо конституционного строя, либо стабильного и рационального развития Республики Беларусь. Предложение о вынесении такого вотума недоверия данному делегату может быть вынесено другим делегатом (группой делегатов) при наличии достаточных на то оснований. Для разрешения вопросов о составе ВНС вышеупомянутым образом предлагаем закрепить в проекте Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» норму, которая будет обязывать делегатов собираться дополнительно, в случае выявления вышеупомянутых нарушений в действиях делегата. Решения об исключении делегата из состава ВНС должно быть опубликовано в государственных СМИ с указанием причины такого исключения.

По нашему мнению, данный механизм контроля за деятельностью делегатов позволит сохранить эффективность работы ВНС и поддерживать уровень доверия народа к данному органу.

7. Считаем, что ст.35 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» необходимо дополнить ч.2 (ч. 2, 3, 4, 5, 6, 7 считать соответственно ч. 3, 4, 5, 6, 7, 8), которая будет содержать норму, описывающую процедуру проверки наличия в отношении делегата фактов, которые в соответствии с ч.1 ст. 35 проекта Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» препятствуют участию делегата в ВНС. К примеру, такой процедурой (в силу важности и статуса ВНС) может являться проведение проверки в отношении такого делегата. Позаимствовать формулировки данной нормы можно, к примеру, из п.2 ст. 29 Закона Республики Беларусь от 1 июня 2022 г. № 175-З «О государственной службе». Основанием для проверки будут являться наличие сведений, препятствующих приобретению статуса делегата и согласие проверяемого лица.

Замечания и предложения по проекту Закона «О Всебелорусском народном собрании».

1. В связи с тем, что, в соответствии со ст.1 проекта Закона, Всебелорусское народное собрание является высшим представительным органом народовластия Республики Беларусь, представляется целесообразным увеличить предельную численность делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества за счет сокращения предельной численности делегатов от ветвей власти.

2. Видится разумным в ст.3 проекта Закона принцип законности заменить на принцип конституционности (как более широким принципом, поглощающим законность), либо использовать подход как в Законе «О нормативных правовых актах» – «принцип конституционности (законности)».

3. В ст.10 проекта Закона необходимо обеспечить полное правовое регулирование вопроса избрания делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества, так как использование бланкетной нормы с указанием на закон о гражданском обществе не позволяет в полной мере понять правовое регулирование данного вопроса. Представляется рациональным внесение определения "гражданское общество" в проект Закона в связи с отсутствием формулировки "гражданское общество" в иных законодательных актах, в том числе отсутствия принятого в Республике Беларусь закона о гражданском обществе.

4. Предлагаем предусмотреть именно на уровне закона возможность проведения и принятия решения делегатами ВНС посредством ИКТ технологий (онлайн).

5. Видится необходимым в рамках реализации принципа гласности деятельности ВНС предусмотреть норму о ведении онлайн-трансляций заседаний ВНС, открытость результатов открытого голосования и др.

6. Как представляется, можно предусмотреть дифференциацию количества голосов для принятия того или иного решения делегатами ВНС, например 1/4, 1/2, 3/4 (с учетом его важности).

7. Предлагается дополнить список делегатов Всебелорусского народного собрания от исполнительной власти, представленный в ст.7 проекта Закона, такими субъектами, как председатели сельских и поселковых исполнительных комитетов, главы местных администраций, в соответствии с системой органов местного управления, представленной в статье 38 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З. Предусмотреть процедуру отбора. Это будет способствовать развитию культуры местного управления.

8. Считаем необходимым объединение Глав 5 и 7 с целью отнесения Секретариата в состав органов Всебелорусского народного собрания.

9. Термин «правовые акты» имеет очень широкое значение, охватывает как нормативные правовые акты, так и ненормативные правовые акты. Учитывая, что в соответствии с ч.2 ст. 7 Конституции Республики Беларусь: «Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Беларусь. Иные правовые акты издаются на основе и в соответствии с Конституцией», соответственно постановления Всебелорусского народного собрания не могут отменять Конституцию Республики Беларусь, как правовые акты, обладающие меньшей юридической силой.

Считаем необходимым изложить часть восьмую статьи 28 проекта Закона в следующей редакции: «Решения Всебелорусского народного собрания являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты (за исключением Конституции Республики Беларусь, решений референдума), иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов».

10. Считаем необходимым изложить часть восьмую статьи 18 проекта Закона в следующей редакции: «После внесения Всебелорусскому народному собранию предложения о выдвижении обвинения Президенту Республики Беларусь в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления Всебелорусским народным собранием в десятидневный срок создается специальная комиссия из числа делегатов Всебелорусского народного собрания, возглавляемая Председателем Верховного Суда (далее — специальная комиссия), которая в двухнедельный срок со дня создания дает заключение о наличии в действиях Президента Республики Беларусь признаков совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. Для создания специальной комиссии может быть созвано внеочередное заседание Всебелорусского народного собрания. О создании специальной комиссии и утверждении ее состава Всебелорусское народное собрание принимает решение».

Данное предложение обусловлено тем, что специальная комиссия должна возглавляться наиболее компетентным (в решении таких вопросов) членом Всебелорусского народного собрания, с целью достижения наибольшей эффективности деятельности специальной комиссии.

Юстим (Полоцкий государственный университет)

1. Исходя из ст. ст. 89-1-89-3, 89-5 Конституции Республики Беларусь Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС) является государственным органом, который не входит ни в одну из ветвей власти, а, напротив, «стоит» над всеми государственными органами и Главой государства, имеет свой особый состав, структуру, компетенцию, в связи с чем по юридической силе принимаемые решения ВНС являются подконституционными, то есть выше решений ВНС является сама Конституция, которой такие акты должны соответствовать.

В силу такого статуса ВНС полагаем, компетенция собрания должна определяться единообразно по юридической силе нормативных правовых актов и только Конституцией и Законом «О ВНС», а не иными законами, которые по юридической силе будут ниже Закона «О ВНС» и Конституции (ч. 2 ст. 2, абзац 17 статьи 11, статья 25).

Кроме того, данные нормы вступают в противоречие с абзацем 21 части 1 статьи 32, в соответствии с которым Президиум ВНС  осуществляет иные полномочия, отнесенные к его компетенции Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законам, иными законодательными актами и Регламентом ВНС.

Если в первых случаях в проекте Закона компетенция ВНС регулируется на уровне Конституции, Законов, Регламента, то в статье 32 компетенция постоянно действующего органа Президиума ВНС регулируется и иными законодательными актами, к которым относятся Конституция, законы и акты Президента.

2. Статья 7 – дополнить частью 3 «Предельная численность делегатов ВНС составляет ___ человек».

Исполнительная власти – единственная, которая не представлена точной численностью делегатов ВНС.

Здесь следовало бы конкретизировать абзац 2 ст. 7: «... другие члены Правительства Республики Беларусь в количестве не более ___ человек».

3. Статья 10: субъекты гражданского общества следует прямо предусмотреть в Законе «О ВНС». Закон должен быть доступным, понятным, отражать наиболее важные аспекты правового регулирования ВНС.

В соответствии со ст. 5 в состав ВНС входят делегаты от гражданского общества. Тем самым ВНС стремится представить интересы рядового гражданина, который должен знать посредством каких субъектов его интересы представляются, с помощью каких субъектов он сам может претендовать на статус делегата.

4. Абзац 9 статьи 11, статья 17 – необходимо толкование понятию «легитимности» выборов, по каким критериям (процедура, порядок и тд.) считается, что выборы легитимны или нет.

Данное толкование важно, чтобы разграничить от закрепленного в части 4 ст. 116-1 Конституции понятия «конституционное проведение выборов», что является в свою очередь компетенцией Конституционного Суда Республики Беларусь.

5. Часть 4 статьи 19, часть 3 статьи 22 – необходимо дать обозначение и развернутое пояснение формулировки «без специального вызова к месту и в срок»

6. Часть 7 статьи 27 – следует уточнить кем (ВНС, Президиум ВНС, делегат ВНС) приглашаются иные лица, не являющиеся делегатами ВНС, их правовой статус в заседании, принимают ли участие в голосовании.

7. Часть 8 статьи 28, - полагаем, более верным уточнить «...могут отменять нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц», в противном случае ВНС вправе отменять правовые акты различного правового регулирования, включая локальные правовые акты. Кроме того, акты государственных органов и должностных лиц не именуются решениями. Решения выносит суд при разрешении гражданских споров.

Полагаем необходимым указать, в компетенции какого государственного органа находится дача заключения «о противоречиях национальной безопасности», так как для этого требуются специальные сведения (по аналогии с дачей заключений Конституционным Судом о конституционности закона).

8. Часть 5 ст. 34 – полагаем, необходимо закрепить норму об обязательном опубликовании (обнародовании) постановлений Президиума ВНС, так как Президиум ВНС является постоянно действующим коллегиальным органом, наделенным теми же полномочиями, что и само ВНС, соответственно принимаемые Президиумом решения в форме постановлений являются нормативными правовыми актами, подконституционными, потому должны быть доведены до всеобщего сведения путем официального опубликования (обнародования) без исключения.