Правовой форум Беларуси

Проект правового акта: Проект Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [PDF].

Законопроект подготовлен с учетом правоприменительной практики в связи с необходимостью комплексной корректировки Закона об охране окружающей среды, предусматривающей:
изложение Закона в новой редакции;
исключение из Закона:
• норм, имеющих неоднозначное толкование;
• неэффективных норм;
• пробелов в правовом регулировании;
устранение внутренних противоречий между нормами;
приведение норм в соответствие с иными законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь.

Прилагаемая информация:
Обоснование необходимости принятия проекта Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [PDF]

Документ, в который вносятся изменения:

Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды».

Организатор общественного обсуждения: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Сроки проведения обсуждения: с 21 по 31 октября 2021 г.

Информация об итогах обсуждения.

1. в п.1 статьи 62 объекты теплоэнергетики непонятно связаны ли они с объектами атомной энергетики (входят в состав или обособленные), а что про объекты использования атомной энергии?
2. в п.2 статьи 62 - известно, что объекты использования атомной энергии могут использовать для охлаждения гидроресурсы - касается ли содержание пункта объектов использования атомной энергии?
3. в п.3 статьи 62 неконкретно и пространно про "общепринятыми принципами и нормами международного права".
4. в п.4 статьи 62 нет ссылки на наличие экспертизы безопасности в области использования атомной энергии, пункт не соответствует положениям Указа ПРБ 137.
5. в статье 62 нет положений по проведению мониторинга окружающей среды на стадии эксплуатации объектов использования атомной энергии (состава работ илил ссылки на документы, обязательств самих загрязнителей и государства, или разделение работ между ними).

1. В проекте Закона по-прежнему не дано определение "экологически значимой деятельности". Вместе с тем, экологический паспорт проекта (приложение к ЭкоНиП 17.01.06-001-2017) предусматривает отнесение или не отнесении планируемой деятельности к "экологически значимой деятельности". Насколько можно судить по ресурсу http://multilang.pravo.by/, определения этого термина в нормативных документах нет.

2. На мой взгляд целесообразно исключить из природных территорий, подлежащих специальной охране, третий пояс зон санитарной охраны (ЗСО) источников централизованного водоснабжения. По факту, в третьем поясе ЗСО расположены целые города, промышленные центры со значительным уровнем загрязнения воздуха, почв, грунтовых вод. Так что ни о какой специальной охране речь идти не может. В то же время при планировании производственной деятельности на этих территориях необходимо предусматривать соблюдение экологически безопасных концентраций (ЭБК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, строительные проекты подлежат государственной экологической экспертизе и т.д.

1. в п.1 статьи 70:
в законодательстве нет таких НПА или ТНПА, как "правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения источников ионизирующих излучений" - надо заменить на требования к этим действиям и мероприятиям;
сам пункт находится вне понятий законодательств о санэпид благополучии, радиационной безопасности, о чрезвычайных ситуациях;
про информирование - есть уже в других законодательных актах про это конкретно, а тут адресаты информирования указаны без деталей.
2. по п.2 статьи 70: в части касающейся строительства АЭС есть уже двусторонние договора, также вопросы экспортного контроля - тут про ввоз и вывоз нет никакой конкретики.
3. по п.3 статьи 70: по законодательству о радиационной безопасности переработку может осуществлять и пользователь источников, где образуются радиоактивные отходы, т.е. в составе комплексных радиационных объектов - идентично норме п.2 статьи 45 Закона "О радиационной безопасности".
4. по п.4 статьи 70: тут не конкретизировано - каких результатов - что в этих результатах должно быть или несмотря ни на что? а как про проведение и результаты оценки обоснования безопасности (УПРБ137), санитарные вопросы?

По тексту всего проекта Закона встречается выражение «отрицательное изменение окружающей среды», «изменение окружающей среды», при этом отсутствует определение и пояснение данных выражений.

В пункте 1 статье 34 заменить словосочетание «независимой проверки» на словосочетание «независимой оценки».
В пункте 2 статьи 34 изложить в редакции:
«Экологический аудит проводится в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь. Экологический аудит проводится уполномоченной Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды подчиненной организацией, а также иными юридическими лицами, которые могут оказывать услуги в выработке решений по повышению экологической безопасности производства на проверяемых объектах.
В статью 34 добавить пункт 3. Заключения экологического аудита могут применяться для оценки влияния экологических вопросов на бухгалтерскую и (или) финансовую деятельность аудируемого лица, в соответствии с требованиями постановления Министерства финансов Республики Беларусь.
В статью 34 добавить пункт 4. Заключение экологического аудита для аудита бухгалтерской и (или) финансовой отчетности может быть составлен по одному аспекту (направлению) деятельности аудируемого лица.

В проект Закона добавить статью. При разработке проектной и (или) иной документации по объектам хозяйственной и иной деятельности, проектными организациями должна предусматриваться возможность работы на объекте мобильных установок по использованию отходов, включающие площадки для хранения отходов и произведенной с их помощью продукции, направленные на предотвращение загрязнения окружающей среды.

1. ст.28, п.21 дополнить «об охране и использовании вод, об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, об охране и использовании недр, об охране и использовании растительного мира и иными актами законодательства». Согласно п.20 статьи 28 лимиты касаются изъятия (добычи) природных ресурсов, т.е. и полезных ископаемых, и подземных вод, и объектов растительного мира.
2. ст.33, абзац 2 п.2 «средой» заменить на «среды».
3. в п.3 ст. 107 указано, что служба, специалист по ООС подчиняется непосредственно руководителю юридического лица. Это неосуществимо на практике в подавляющем большинстве случаев. Подчинение руководителю юридического лица никак не помогает экологу в работе, не повышает его статус, может создавать сложности в оперативном принятии решений.
Предлагаю либо исключить данный пункт, либо определить подчинение службы (специалиста) по ООС руководителю юридического лица или должностному лицу из числа руководителей, которому по должностной инструкции вменены соответствующие обязанности или предоставлены соответствующие полномочия по доверенности.

1. Ст. 1
1.1 Понятие вреда, причиненного окружающей среде, связывается с нарушением технологических процессов и (или) требований законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.
Какова общеобязательность упомянутых «технологических процессов»? Это ведь не правовые нормы. Необходимо уточнить содержание этого термина. Технологические процессы не всегда регламентируются даже в ТНПА, а если и регламентированы, то в некоторых случаях соответствующие ТНПА могут быть добровольными для применения (например, юрлицо добровольно обеспечивает соответствие продукции или процесса ее производства требованиям определенного ТНПА, для чего  подтверждает соответствие). Если же имелись в виду технические условия и стандарты организации, то их нарушение достаточно сложно установить, ведь данные документы легко изменить в любой момент.
1.2. Понятия «вред, причиненный окружающей среде» и «причинение вреда окружающей среде» не в полной мере соответствуют друг другу, поскольку в первом случае речь идет о нарушении технологических процессов и (или) требований законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а во втором случае – о нарушении технологических процессов и (или) требований об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов (к слову, такой термин Законом не предусмотрен, однако есть понятие «требования в области охраны окружающей среды»).
2. Ст.4: Закрепление в качестве принципа охраны окружающей среды соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду, возмещение вреда… уместно в действующей формулировке ч. 1 ст. 4, когда речь идет о принципах, на которых должна осуществляться хозяйственной и иная деятельность юридических лиц и граждан, оказывающая воздействие на окружающую среду. В предлагаемой в проекте закона редакции ст. 4 в ч. 1 перечислены принципы регулирования экологических отношений, а потому следовало бы более широко сформулировать первый принцип: не соблюдения, а обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, что предполагает закрепление разнообразных правовых гарантий, направленных как на соблюдение названного права со стороны третьих лиц, так и на обеспечение реализации этого права гражданами.
3. Ст. 5: не подчиняется общему смыслу нормы отнесение к числу объектов отношений в области ООС непатогенных генно-инженерных организмов, поскольку все остальные перечисленные в статье объекты – это либо объекты охраны и (или) использования, либо объекты, посредством которых охрана ОС осуществляется. Непатогенные генно-инженерные организмы – это то, что представляет потенциальную опасность для ОС, наряду с огромным множеством иных объектов, оказывающих или могущих оказать вредное воздействие на ОС, которые в статье не названы.
4. Ст. 64: Требует уточнения формулировка названия статьи и сами требования, поскольку они сформулированы слишком узко. В сельском хозяйстве вредное воздействие на окружающую среду могут осуществлять не только объекты, но и сама сельскохозяйственная деятельность. Например, при растениеводстве, которое ведется на земельном участке и не предполагает создания «объекта», вредное воздействие может причиняться в результате использования средств защиты растений и удобрений (загрязнение земель и вод, гибель насекомых-опылителей и проч.),  сельскохозяйственной техники (гибель объектов животного мира) и т.д.

Текст проекта Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не является новой редакцией в силу того, что не вносит кардинальные изменения в законодательство, а лишь включает редакционные правки, в том числе в ряде случаев нарушающие логику правового механизма охраны окружающей среды.
Предлагаемые рекомендации концептуального характера:
1. Пункт 2 статьи 2 Проекта формирует дефект системного характера внутри самого Закона «Об охране окружающей среды», а также между ним и актами природоресурсного содержания. Согласно статье 23 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» Закон «Об охране окружающей среды» имеет меньшую юридическую силу в сопоставлении с кодифицированными законодательными актами природоресурсного характера (Кодексом Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. № 425-З, Кодексом Республики Беларусь о недрах от 14 июля 2008 г. № 406-З, Лесным Кодексом Республики Беларусь от 24 декабря 2015 г. № 332-З, Водным кодексом Республики Беларусь от 30 апреля 2014 г. № 149-З).
Преодоление указанного дефекта возможно с использованием нового для правовой системы Республики Беларусь вида систематизации – консолидации, установленного статьей 72 Закона «О нормативных правовых актах». Введение консолидации как вида систематизации нормативных правовых актов создало формально-юридические предпосылки для систематизации комплексных отраслей законодательства, в том числе законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.
ПРЕДЛАГАЕТСЯ В СТАТЬЕ 2:
– обозначить консолидирующую роль Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»;
– легально закрепить приоритет природоохранного законодательства над природоресурсным, что обеспечит дальнейшее согласованное развитие, как природоохранного, так и отраслевого природоресурсного законодательства.
Доработка в этой части статьи 2 Проекта должна быть основана на таких принципах нормотворческой деятельности, как научность, системность и комплексность правового регулирования общественных отношений, установленных пунктами 7-9 статьи 6 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах».
2. Статья 4. ПРОЕКТА Основные принципы охраны окружающей среды
ПРЕДЛАГАЕТСЯ
«Основные принципы законодательства об охране окружающей среды
В праве принципы (основные начала) – это руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и предназначение, они выражают закономерности права и как нормы общего характера подлежат применению в случае пробела или коллизии в праве, либо иного рода дефектов, снижающих регулятивный потенциал объективного права. Буквально, это означает, что перечисленные в норме статьи 4 Проекта «принципы охраны окружающей среды» не могут быть применены для устранения дефектов правового регулирования.
ДЛЯ СРАВНЕНИЯ:
Гражданский кодекс Республики Беларусь: Статья 2. Основные начала гражданского законодательства
Под основными началами гражданского законодательства понимается система принципов, определяющих и регламентирующих гражданские отношения.
3. Статья 5. Объекты отношений в области охраны окружающей среды
3.1 В норме данной статьи отсутствует системность знаний об объекте правовых отношений, регулируемых законодательством об охране окружающей среды.
Эта система должна быть основана на понятийно-категориальном аппарате, изложенном в ст. 1 Закона: компоненты природной среды (земля, недра, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, растительный мир и животный мир в их видовом разнообразии); природные объекты; природные комплексы; естественные экологические системы; природные ресурсы
3.2 Околоземное космическое пространство – согласно международному праву (Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела от 27.01.1967) объект общего наследия человечества, подлежит исключительно международно-правовому регулированию. Правовой режим космического пространства регулируется космическим правом – отраслью международного публичного права.
4. Статья 6. Субъекты отношений в области охраны окружающей среды – не указан ведущий субъект публично-правовых экологических отношений – государство – Республика Беларусь
Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, специально уполномоченные республиканские органы государственного управления в области охраны окружающей среды, иные государственные органы участвуют в отношениях, регулируемых настоящим Законом, от имени Республики Беларусь.
5. ГЛАВА 5. Нормирование в области охраны окружающей среды посредством принятия технических нормативных правовых актов – условие функционирования природоохранного механизма. Перенос норм из отдельного раздела Закона (глава 5 действующей редакции) в пп. 8-12 ст. 2 «Правовое регулирование в области охраны окружающей среды» снижает потенциал и значимость технического нормирования для охраны окружающей среды.
6. В Проекте «Требования в области охраны окружающей среды» установлены в главе 14, чем нарушена логика функционирования правового механизма охраны окружающей среды: меры охраны окружающей среды опираются на экологические требования, а не требования вытекают из имеющихся в арсенале природоохранных мер. В действующем Законе «Об охране окружающей среды» требования размещены в главе 6, предшествующей закреплению организационных, экономических идеологических мер охраны окружающей среды, которые формируют механизмы соблюдения природоохранных требований.
7. ГЛАВА 3 Структура главы 3 выстроена в логике особого правовой статуса человека и гражданина, как субъекта правоотношений по охране окружающей среды (эколого-правовой статус). Этот статус базируется на признании неотъемлемости конституционного права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечительной функции иных прав граждан в области охраны окружающей среды. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду является критерием оптимального функционирования механизма охраны окружающей среды, установленного в Законе «Об охране окружающей среды» в качестве эколого-правовых институтов. При таком понимании права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность, которая оказывает воздействие на окружающую среду, подлежат изложению в самостоятельной главе Закона.
8. ГЛАВЫ 8–9. Нелогично разделение в отдельных главах таких инструментов экологической оценки планируемой хозяйственной и иной деятельности, как ОВОС, СЭО и экологическая экспертиза по следующим основаниям:
1. Эти инструменты применяются на этапе планирования хозяйственной и иной деятельности, СЭО и ОВОС всегда предшествуют проведению государственной экологической экспертизы;
2. Как правовые институты закреплены в одном Законе Республики Беларусь Закон Республики Беларусь О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду от 18 июля 2016 г. № 399-З.
9. ГЛАВА 10. В доктрине сложилось устойчивое представление об «экономическом механизме охраны окружающей среды и природопользования». Если название главы изменено на «экономическое регулирование», то надо разъяснять в Законе, что под ним понимается, тем более что ст. 40 называет «Элементы экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования». Среди элементов, названных в статье 40, отсутствует «зеленая экономика».
10. Содержание ст. 43 «Зеленая» экономика» выходит за рамки предмета Закона «Об охране окружающей среды».
11. ГЛАВА 16. В области охраны окружающей среды ответственность установлена не только за нарушения законодательства, но и в установленных случаях возмещение вреда, причиненного разрешенной, правомерно осуществляемой деятельностью,
ПРЕДЛАГАЕТСЯ: Главу назвать «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ»
Дополнить главу статьей «Возмещение вреда, причиненного окружающей среде правомерными действиями»
Определить в качестве правовых форм возмещения вреда, причиненного природной среде в результате правомерной деятельности: возмещение потерь сельскохозяйственного производства; возмещение потерь лесохозяйственного производства; компенсационные выплаты за вредное воздействие на объекты животного мира и (или) среду их обитания; компенсационные выплаты стоимости удаляемых, пересаживаемых объектов растительного мира.

1. При определении в ст.1 Проекта понятия «вред, причиненный окружающей среде» вредное воздействие на окружающую среду, в результате которого возникло отрицательное изменение, нельзя связывать только с нарушением требований законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. Такое вредное воздействие может наступить и в результате нарушения норм иных отраслей законодательства. Термин предлагается закрепить в следующем виде: «Вред, причиненный окружающей среде» – имеющее денежную оценку отрицательное изменение окружающей среды или отдельных компонентов природной среды, природных или природно-антропогенных объектов, выразившееся в их загрязнении, деградации, истощении, повреждении, уничтожении, незаконном изъятии (добыче) и (или) ином ухудшении их состояния, в результате вредного воздействия на окружающую среду, связанного с нарушением законодательства.
2. Пункты 8-12 ст.2 Проекта перенести в Главу 5. Дополнить ст.11 таким полномочием Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды как «утверждает экологические нормы и правила».
3. Статья 5. «Объекты отношений в области охраны окружающей среды» требует согласования с иными нормами Проекта.
3.1. Исключить из ст.5 типичные и редкие природные ландшафты и биотопы, так как согласно п.1 ст.84 Проекта они относятся к природным территориям, подлежащим специальной охране. В статье 5 Проекта природные территории, подлежащие специальной охране, уже названы в качестве самостоятельного объекта отношений в области охраны окружающей среде.
3.2. Исключить слова «иные природные объекты», так как согласно ст.1 Проекта «природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт, биотоп и составляющие их компоненты природной среды, сохранившие свои природные свойства», что уже отражено в ст.5.
4. П.3 ст.34 Проекта предусматривает, что обязательный экологический аудит проводится за счет собственных средств юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (исключения не предусмотрены). П.6 ст.61 Проекта закрепляет обязательность проведения экологического аудита при ликвидации юридического лица или прекращении деятельности индивидуального предпринимателя, в том числе вследствие признания их экономически несостоятельными (банкротами). В данном случае возникает вопрос о возможности оплаты со стороны таких лиц проведения экологического аудита. Данную норму отразить в законодательстве об экономической несостоятельности (банкротстве).
5. В главе 10 отсутствуют основы отдельных элементов экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренных ст.40 Проекта. Включить в Главу 10 Проекта статью «Проведение экономической оценки природных объектов, стоимостной оценки экосистемных услуг»; и статью «Проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду».
6. В п.2 ст.61 Проекта кадастр отходов назван в перечне государственных кадастров природных ресурсов. Отходы не являются природными ресурсами.
7. В Главе 17 Проекта отсутствуют нормы о порядке снятия с территории статуса зоны экологического риска, кризиса либо бедствия.
8. Глава 18
8.1. Ст. 99 Проекта называется «Органы, осуществляющие контроль в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов». Однако п.1 ст.99 определяет сущность и формы контроля в рассматриваемой сфере.
8.2. Дополнить п.2 ст.99 Проекта следующей частью: «Министерством лесного хозяйства в форме полевых контрольных мероприятий в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов». При этом в Проекте необходимо дать разъяснение термину «полевые контрольные мероприятия», так как его определение отсутствует в законодательстве.
8.3. В проекте не нашла отражения такая форма контроля как мероприятия технического (технологического, поверочного) характера. (Перечень утвержден Постановлением Совета Министров Республики Беларусь). Необходимо дополнить ст.99 Проекта данной формой контроля, указав органы, которые вправе осуществлять контроль в данной форме в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.
9. В Проекте предлагается Приложение, определяющее Критерии отнесения хозяйственной и иной деятельности, к экологически опасной деятельности, которые в настоящее время отражены в Указе Президента Республики Беларусь от 24 июня 2008 г. № 349 «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности». В п.9 Обоснования необходимости принятия Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды»» указано, что «нормативные правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу в связи с принятием Закона, отсутствуют». Получается, что будет действовать Указ Президента Республики Беларусь № 349 и соответствующее Приложение к Закону, что является дублированием норм.