Правовой форум Беларуси

Предложение 3.

Положение (п. 17 абз. 2) «Сумма расходов общественного объединения, союза на оплату труда работников общественного объединения, союза не может превышать 40  процентов  от  суммы  всех  доходов  общественного объединения,  союза  за  отчетный  период,  но  не  менее  размера минимальной заработной платы, установленной в Республике Беларусь» исключить.

В мировой практике ограничения по расходованию средств некоммерческими организациями могут содержаться в законодательстве, однако подобное законодательство, как правило, регулирует деятельность организаций со специальным статусом – благотворительные организации, например, некоторые ограничения по расходованию средств содержатся в законодательстве о благотворительной деятельности Российской Федерации, Республики Казахстан, Украины, Республики Армения и других государств.  Основной причиной введения в законодательстве зарубежных стран статуса благотворительной организации является предоставление этим организациям дополнительных, по сравнению с другими некоммерческими организациями, преференций, в первую очередь налоговых. В обмен на налоговые льготы и, в некоторых случаях, иные формы государственной поддержки, законодательство устанавливает для благотворительных организаций более строгий режим контроля и некоторые ограничения по расходованию полученных средств. В тоже время положения по расходованию полученной помощи в мировой практике, как правило, не носят такой ограничительный характер. Так, например, в соответствии с Законе Российской Федерации «О некоммерческих организациях» ограничения по расходованию средств для всех некоммерческих организаций отсутствуют,  в соответствии с Законом Российской Федерации «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не менее 80 процентов благотворительного пожертвования в денежной форме должно быть использовано на благотворительные цели в течение года с момента получения благотворительной организацией этого пожертвования, однако лишь в случае, если благотворителем или благотворительной программой не установлено иное. Закон Украины “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” содержит ограничения по расходованию не более 20 процентов дохода, полученного благотворительной организацией, только на административные расходы. Предлагаемая к ведению в Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» ограничительная норма по выплате заработной платы планируется к распространению на все общественные объединения.

Необходимо также отметить, что п. 57 Положения о порядке получения, учета, регистрации, использования иностранной безвозмездной помощи, контроля за ее получением и целевым использованием, а также регистрации гуманитарных программ, утв. Декретом Президента Республики Беларусь от 31 августа 2015 г. № 5 «Об иностранной безвозмездной помощи» содержит ограничения по расходованию средств получателями: предусматривается, что не допускается использование юридическими лицами – получателями в течение календарного года более 20 процентов помощи в виде денежных средств, освобожденной от налогов, на оплату труда работников, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, данных получателей. Однако, на практике и получатели, и жертвователи, и государственные органы сталкивались с большими сложностями при применении указанной нормы на практике. И из разработанного в настоящее время проекте декрета с изменениями указанная норма упразднена.

Предлагаемая к введению норма также противоречит ряду правовых нормативных актов Республики Беларусь. Так, согласно ч. 3 ст. 553 Гражданского кодекса жертвователь, который оказывает общественному объединению пожертвование, сам может определить его целевое назначение. Соответственно, предлагаемая к введению норма закона ограничивает право лица, предоставляющего пожертвование, самостоятельно определять целевое назначение пожертвования, исходя из ограничений по выплате заработной платы. Кроме того, общественное объединение не может контролировать размер денежных средств, который жертвователи могут пожертвовать данному общественному объединению на выплату заработной платы его работникам.  Положением об условиях и порядке предоставления негосударственным некоммерческим организациям субсидий на оказание социальных услуг и реализацию социальных проектов, утв. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27.12.2012 № 1219 определено, что субсидии при оказании социальных услуг  предоставляются на возмещение расходов на заработную плату и начисления на заработную плату работникам негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги, либо на выплату суммы вознаграждения по гражданско-правовым договорам на оказание социальных услуг, заключенным негосударственными некоммерческими организациями с физическими лицами.

Введение такой нормы нарушает права тех общественных объединений, которые в силу своего предмета деятельности могут быть связаны целиком с наймом персонала и практически не имеют нужды в других расходах. Например: социальное общественное объединение в качестве основного вида деятельности оказывает социальную помощь путем оказания таких социальных услуг, как услуги сиделок либо занимается просветительской деятельностью, нанимая для этих целей работников, и в тоже время не несет иных крупных расходов, в том числе связанных с содержанием офиса.

Кроме того, введение ограничений по выплате заработной платы противоречит общей политике белорусского государства в области занятости, включая Декрет Президента Республики Беларусь от 2 апреля 2015 г. № 3 "О содействии занятости населения", не содействует росту заработной платы работников во всех сферах, а также может привести к выплатам заработной платы "в конвертах", снижению налогооблагаемой базы и объема отчислений в Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты. Такая норма закона также ставит общественные объединения в неравные условия с другими участниками гражданско-правовых отношений: другими организационно-правовыми формами некоммерческих организаций, а также с коммерческими организациями (которые подобных ограничений по выплате заработной платы не имеют).

Предложение 4.

Положение (стр. 10, абз. 2) «Общественные объединения, союзы обязаны ежегодно до 1 марта размещать информацию о своей деятельности, включая финансовую отчетность, в свободном доступе, в том числе в средствах массовой информации и (или) на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет. Состав сведений, включаемых в информацию о деятельности общественного объединения, союза, определяется Советом Министров Республики Беларусь» исключить.

Действующий Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» предусматривает за общественными объединениями предоставлять в регистрирующий орган информацию о продолжении своей деятельности, при этом закон содержит перечень сведений, которые должны в этом отчете быть отражены. Предлагаемая к внесению в закон норма также предусматривает обязанность общественных объединений готовить и размещать онлайн дополнительную информацию о своей деятельности, так как сведения, включаемые в эту информацию, по смыслу предложений будут отличаться от сведений, включаемых в информацию о деятельности, предоставляемую в регистрирующий орган. Этот вывод можно сделать на основании того, что перечень сведений о продолжении деятельности общественного объединений, подаваемый объединений в регистрирующий орган, указан в законе, а перечень сведений, включаемых в информацию о деятельности общественного объединения для размещения онлайн, предполагаемо будет определяться Советом Министров. В настоящее время также в первом чтении приняты также изменения в Закон Республики Беларусь "О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения", предусматривающих наделение Министерства юстиции функцией определения состава сведений, которые предоставляются общественными объединениями в рамках данного закона.

Из совокупности данных норм, в случае их принятия, вытекает, что общественные объединения, независимо от объема деятельности и объема получаемых средств, будут вынуждены готовить несколько разных отчетности (не считая, "целевые" отчеты в ФСЗН, Белгосстрах, отчеты по при получении спонсорской помощи, иностранной безвозмездной помощи и т.п.):
1) информацию о продолжении деятельности в регистрирующий орган в соответствии с Законом «Об общественных объединения,
2) информацию о деятельности, включая финансовую отчетность, для публикации,
3) отчет в соответствии с законом " О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения».
Подготовка такого количества отчетов сделает работу общественных объединений неэффективной, не направленной на достижение уставных целей, а подготовку технической документации. Кроме того, такой подход опять-таки поставит общественные объединения в неравные условия с другими участниками гражданско-правовых отношений, в первую очередь коммерческими организациями, предоставление отчетности, которыми, наоборот, сокращается. Хорошим примером в отношении сокращения объема ненужной отчетности для общественных объединений является ст. 22 Налогового кодека Республики Беларусь, которая предусматривает, что общественные объединения, не осуществляющие предпринимательскую деятельность, были освобождены от необходимости подачи годовой индивидуальной отчетности, составленной в соответствии с законодательством Республики Беларусь о бухгалтерском учете и отчетности. Принятие и проверка такого количества отчетов также налагает дополнительную нагрузку на государственный аппарат, что противоречит курсу государства по дебюрократизации.

Предлагаемый подход к отчетности также не соответствует международным обязательствам и стандартам в области свободы ассоциаций. Руководящие принципы по свободе ассоциаций БДИПЧ ОБСЕ предусматривают, что «Требования к отчетности, если таковые существуют, не должны быть обремени-тельными и должны соответствовать размерам объединения и масштабам его деятельности… Недопустимо требовать от объединений предоставления большего количества отчетов и информации, чем это требуется от других юридических лиц (например, от коммерческих предприятий); следует обеспечивать равенство между различными сферами деятельности. При этом допускается установление особых требований к отчетности в обмен на определенные льготы, при условии что объединениям предоставляется право решать, будут ли они соблюдать данные требования или откажутся от их соблюдения и, тем самым, от любых соответствующих особых льгот (когда это применимо)… Требования к отчетности должны устанавливаться не более чем одним законодательным актом, так как в противном случае предъявляемые требования могут различаться и противоречить друг другу)

Предложение 5.

Статью 8, часть 8 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» дополнить предложением следующего содержания: «Учредительное мероприятие общественного объединения, союза может проводиться в режиме онлайн».

Проект закона предусмотрел возможность проведения заседаний высшего и руководящего органов общественного объединения онлайн, что, безусловно, будет являться позитивным законодательным нововведением. В тоже время современные технологии позволяют решать все вопросы, связанные и с созданием общественных объединений с использованием Интернет технологий.

Предложение 6.

Изложить ч. 3 ст. 15 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» в следующей редакции:
Решение об отказе в государственной регистрации общественного объединения, союза принимается в случае:
- нарушения установленного порядка создания общественного объединения, союза;
- наличие в Уставе общественного объединения, союза положений, предусматривающих осуществление пропаганды войны или экстремистской деятельности;
- непредставления в регистрирующий орган всех необходимых для государственной регистрации документов, определенных настоящим Законом;
- неустранения общественным объединением, союзом в срок, установленный соответствующим регистрирующим органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления государственной регистрации общественного объединения, союза.

Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» содержит широкий перечень оснований для вынесения решения об отказе в регистрации общественного объединения. Так, статья 15 данного закона предусматривает, что общественному объединению может быть отказано, в том числе, в связи с несоответствием устава объединения требованиям законодательства, а также представлением объединением подложных, поддельных или недействительных документов. Данное основание может привести к вынесению решения об отказе в регистрации любому общественному объединению по любой незначительной причине, например, в связи с незначительными нарушениями в подготовленных для регистрации документах требований законодательства о делопроизводстве либо с указанием в списках учредителей незначительных ошибок в наименовании места работы, места проживания учредителей и т.п.

Статью 15, абзац 6 дополнить следующими словами: «Соответствующий регистрирующий орган в пятидневный срок со дня приостановления государственной регистрации либо принятия решения об отказе в государственной регистрации общественного объединения, союза, их гимнов, значков, вымпелов, галстуков, изменений и (или) дополнений, внесенных в устав общественного объединения, союза, в письменной форме сообщает о принятом решении в руководящий орган общественного объединения, союза с указанием всех оснований для приостановления или отказа.

Такое изложение статьи 15 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» будет соответствовать требованиям руководящих принципов по свободе объединений: Законодательство не должно предусматривать отказ в регистрации лишь на основании технических недочетов (например, из-за недостающего документа или подписи). Заявителям должен предоставляться конкретный разумный срок, в течение которого они могут исправить любые недочеты; при этом объединение должно быть уведомлено обо всех необходимых изменениях и исправлениях

Предложение 7.

Из ч. 3 ст. 20 исключить предложение «Такая деятельность может осуществляться общественным объединением, союзом только посредством образования коммерческих организаций и (или) участия в них, если иное не установлено законодательными актами».

Предпринимательская деятельность играет важнейшую роль в усилиях общественных объединений по диверсификации финансирования и помогает им обеспечить финансовую устойчивость. Разрешение предпринимательской деятельности для общественных объединений может улучшить эффективность, качество и разнообразие услуг, которые они оказывают на благо общества. Кроме того, в настоящее время в республике обсуждаются вопросы разработки законодательства о социальном предпринимательстве, ограничения предпринимательской деятельности общественных объединений будут всерьез препятствовать данному процессу.

Практически во всех странах некоммерческие организации имеют право напрямую заниматься экономической деятельностью. О возможности получения средств некоммерческими организациями из различных источников, в том числе путем осуществления предпринимательской деятельности говорят различные международные документы и инструменты. Так в сообщении № 1274/2004 Комитет ООН по правам человека отметил, что «право на свободу ассоциации не только связано с правом создания ассоциаций, но и гарантирует право беспрепятственного осуществления такой ассоциацией своей уставной деятельности. Защита, обеспечиваемая статьей 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, распространяется на любую деятельность ассоциации [...]». Таким образом, деятельность по привлечению средств защищена по статье 22 Пакта, и ограничения финансирования, препятствующие возможности ассоциаций заниматься своей уставной деятельностью, представляют собой нарушения статьи 22.
П. 102 Руководящих принципов ОБСЕ/БДИПЧ по свободе объединений говорит о том, что способность искать, получать и использовать ресурсы имеет огромное значение для существования и функционирования любого объединения. Более того, объединения должны иметь право свободно заниматься любой законной экономической, деловой или коммерческой деятельностью в целях поддержки своей некоммерческой деятельности.
В Европе только две страны, в законодательстве которых содержится запрет заниматься экономической деятельностью НКО определенных организационно-правовых форм - Турция и Беларусь.

Кроме того, наличие в законе «Об общественных объединениях» двух норм: 1) запрещающей прямую предпринимательскую деятельность общественными объединениями, 2) предусматривающую в качестве источника средств для общественных объединений доходы, поступающие от проводимых в уставных целях мероприятий предусматривает возможность для широкой и вольной трактовки. Что в свою очередь противоречит Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», ст. 28 которого содержит такое требование к нормотворческой технике, как ясность, простота и доступность языка изложения нормативного правового акта, исключающие различное толкование его нормативных правовых предписаний, отсутствие внутренних противоречий.

Предложения ОО "Минское велосипедное общество"

Предложение 1

В проекте предлагается упразднить ограничение на территорию деятельности местных общественных объединений. При этом для республиканских общественных объединений имеются дополнительные требования по количеству и структуре учредителей, наличию организационных структур. Таким образом, при равенстве прав республиканских и местных общественных объединений, создание республиканских заметно сложнее. Такая ситуация приведёт к тому, что все вновь создаваемые объединения будут регистрироваться как местные, поскольку регистрация в качестве республиканского не будет давать каких-либо преимуществ, кроме формального статуса. Такое разделение могло бы иметь смысл в случае федеративного устройства государства или сложного территориального строения, но Республика Беларусь является унитарным государством, а её территория монолитна, без физического разделения или разнесения в пространстве (нет анклавов, островов, подчинённых территорий и т.д.).

Предложение: упразднить разделение на местные и республиканские общественные объединения, сохранив порядок регистрации, определённый для местных ОО.

Предложения ОО "Минское велосипедное общество"

Предложение 2

Требование наличия юридического адреса (места нахождения руководящего органа) для общественного объединения — один из основных вопросов в процессе подготовки к регистрации, поскольку на начальном этапе необходимости в отдельном офисе зачастую нет, а количество членов (а, следовательно, и поступлений от членских взносов) слишком мало для его аренды. В этом контексте можно приветствовать планируемое разрешение на размещение ОО по месту работы его руководителя. С другой стороны, это требует согласия работодателя, и может использоватся в качестве инструмента давления на работника. Также такая возможность отсутствует в случае, если руководитель организации — ИП или самозанятый (ремесленник). Зачастую используются услуги “аренды юридического адреса” (фиктивная аренда части офиса), что впоследствии вызывает проблемы при необходимости связаться с общественным объединением или провести проверку его деятельности.

Вместе с тем, основная цель подтверждения наличия юридического адреса (места нахождения руководящего органа) — обеспечить возможность связи с организацией, а также обеспечить правильное хранение документов. При этом встречи руководящего органа могут проходить в другом месте или даже онлайн, что предусмотрено предлагаемым проектом изменений закона. В таком случае видится рациональным разрешить определять местом нахождения общественного объединения место жительства руководителя объединения (или даже члена руководящего органа), при условии соблюдений правил пользования жилыми помещениями. Это обеспечит намного более надёжную связь с общественным объединением и сохранность документов, чем использование услуг “аренды юрадреса” или места работы руководителя.

Предложение: в проекте изменений ст. 16 закона “Об общественных объединениях” вместо введения нормы о возможности размещения руководящего органа по месту работы руководителя объединения ввести норму о возможности размещения по месту жительства руководителя объединения (члена руководящего органа). Внести изменения в ч. 2 ст. 14 Жилищного кодекса Республики беларусь с целью разрешения размещения руководящего органа общественного объединения в жилом помещении при условии соблюдения правил пользования и содержания жилых помещений, как это уже сделано в части использования жилого помещения для размещения частного унитарного предприятия или для занятия определёнными видами деятельности.

Предложения ОО "Минское велосипедное общество"

Предложение 3

Проект закона принципиально не изменяет существующий порядок регистрации общественных объединений, который является непрозрачным и закрытым. Известны случаи, когда в регистрации отказывали по различным надуманным причинам, находя мелкие исправимые нарушения, которые считали неустранимыми. Например, одному из общественных объединений отказывали в регистрации четыре раза по разным причинам (ошибка в перечислении госпошлины, неправильно оформленное гарантийное письмо о предоставлении юрадреса, мелкие нестыковки в уставе), пока на личном приёме в регистрирующем органе не сказали неофициально: “Пересмотрите состав учредителей”. Такой подход очевидно не способствует реализации принципа свободы ассоциаций.

Предложение: добавить в статью 15 закона “Об общественных объединениях” закрытый перечень нарушений, которые носят неустранимый характер и служат основанием для отказа в регистрации, а также определить, что во всех остальных случаях регистрирующий орган обязан предоставить объединению возможность устранения недочётов и указать в законе минимальный срок для этого.

Предложение ОО "Минское велосипедное общество"

Предложение 4

В проекте закона предлагается ввести норму о том, что: “Сумма расходов общественного объединения, союза на оплату труда работников общественного объединения, союза не может превышать 40 процентов от суммы всех доходов общественного объединения, союза за отчетный период, но не менее размера минимальной заработной платы, установленной в Республике Беларусь.”

В обосновании введения ограничения на максимальный размер заработной платы в процентах от бюджета общественного объединения указано: “13. В практике деятельности общественных объединений, политических партий, союзов случается, что большая часть их денежных средств используется на заработную плату штатных сотрудников этих организаций, премии и другие выплаты. Указанное свидетельствует о злоупотреблениях со стороны данных работников и противоречит самой сути данных организаций и принципам, в соответствии с которыми они созданы.”

В то же время существуют общественные объединения, основная деятельность которых заключается в оказании социальных услуг (сиделки, социальная помощь) или защите интересов своих членов, где в структуре затрат заработная плата составляет основную часть. Например, условное объединение радиолюбителей основной целью может иметь упорядочение порядка использования радиочастот (проведение экзаменов на право использования, выдача свидетельств и т.д.), и потенциально может не иметь других расходов, кроме заработной платы, при этом эффективно добиваясь целей, для которых она создана.

Кроме того, на начальном этапе становления общественного объединения финансовых ресурсов зачастую недостаточно даже для полноценной оплаты труда бухгалтера и руководителя (и эти функции выполняются на волонтёрской основе), не говоря уже о других расходах. В случае оплачиваемой работы занятость часто является частичной, и суммарный фонд заработной платы может не превысить даже размера минимальной заработной платы, установленной в Республике Беларусь, что также противоречит предлагаемым изменениям.

При нерегулярных поступлениях денежных средств вероятна ситуация, когда в одном отчётном периоде при одном и том же размере заработной платы требование о доле расходов на оплату труда будет соблюдаться “с запасом”, а в другом — не соблюдаться вовсе.

В результате для выполнения этого требования общественные объединения могут прибегать к различным схемам в виде фиктивного трудоустройства или же фиктивного оказания услуг, замены трудоустройства услугами индивидуальных предпринимателей и подобным мерам, что лишь затруднит работу добросовестных организаций.

Предложение: полностью исключить данную норму из проекта изменений закона “Об общественных объединений”.

Предложения ОО "Минское велосипедное общество"

Предложение 5

С одной стороны, ч. 4 ст. 21 закона “Об общественных объединениях” определяет возможность получать деньги от мероприятий в уставных целях: “Денежные средства общественного объединения, союза формируются из:[...] поступлений от проводимых в уставных целях лекций, выставок, спортивных и других мероприятий;[...]доходов от предпринимательской деятельности, осуществляемой в порядке, установленном частью третьей статьи 20 настоящего Закона”.

С другой стороны, в ч. 3 ст. 20 говорится, что: “Общественное объединение, союз могут осуществлять в установленном порядке предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она необходима для их уставных целей, ради которых они созданы, соответствует этим целям и отвечает предмету деятельности общественного объединения, союза. Такая деятельность может осуществляться общественным объединением, союзом только посредством образования коммерческих организаций и (или) участия в них, если иное не установлено законодательными актами.”

При этом на практике сложно определить, является ли та или иная деятельность общественного объединения предпринимательской, поскольку отсутствуют чёткие критерии того, что же можно считать мероприятиями, проводимыми в уставных целях, а что — предпринимательской деятельностью, причём такая неоднозначность толкования наблюдается и со стороны налоговых инспекторов. Часто это приводит к тому, что общественные объединения отказываются в принципе от проведения мероприятий, связанных с получением дохода (выставок с платой за вход, спортивных мероприятий с взносами за участие и т.д.), что ухудшает их финансовую устойчивость.

Возможность осуществлять предпринимательскую деятельность без образования дочерних организаций позволило бы общественным объединениям диверсифицировать источники своего финансирования и обрести большую устойчивость.

Предложение: исключить из ч. 3 ст. 20 предложение “Такая деятельность может осуществляться общественным объединением, союзом только посредством образования коммерческих организаций и (или) участия в них, если иное не установлено законодательными актами.“.