Публичное обсуждение проектов НПА

На практике действующие ограничения
нередко препятствуют специалистам с непедагогическим высшим образованием проходить переподготовку по отдельным педагогическим направлениям, несмотря на наличие у них профессионального опыта, мотивации и фактической работы с детьми.

Полагаю, что возможность прохождения переподготовки должна определяться не только первоначальной специальностью высшего образования, но и способностью лица освоить соответствующую образовательную программу и успешно пройти итоговую аттестацию.

В связи с этим предлагаю рассмотреть возможность расширения доступа к педагогической переподготовке для лиц с различным базовым высшим образованием, особенно в сферах дополнительного образования, подготовки к школе, логопедии, коррекционной педагогики и иных направлениях, где в настоящее время наблюдается высокий общественный спрос на квалифицированных специалистов.

Кроме того, считаю важным предусмотреть механизм актуализации сведений в реестре не только по инициативе самого специалиста, но и путем периодического подтверждения данных о квалификации и профессиональной деятельности. Это позволит поддерживать достоверность и актуальность размещаемой информации.

Отдельно обращаю внимание, что проект постановления предусматривает принятие решения о включении либо отказе во включении в реестр фактически одним ответственным работником Департамента. В целях обеспечения прозрачности и минимизации субъективного подхода считаю целесообразным дополнительно определить основания отказа во включении в реестр более подробно и исчерпывающе.

Представленный проект Постановления Совета Министров (далее — Проект) выявляет глубокую системную коллизию в законодательстве Республики Беларусь. Проблема заключается не столько в самом механизме формирования Реестра, сколько в фундаменте, на котором он строится — статье 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка».

Правовой анализ данной нормы сквозь призму иерархии нормативных правовых актов демонстрирует следующее:

В соответствии со статьёй 41 Конституции Республики Беларусь гражданам гарантируется право на труд и выбор профессии. Согласно части 6 статьи 104 Конституции Республики Беларусь: «Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан». Ограничение прав допускается только статьёй 23 Конституции Республики Беларусь с соблюдением принципа соразмерности.

Конституция запрещает придавать закону обратную силу, если он ухудшает положение лица, и требует, чтобы любые ограничения были соразмерны.

Согласно абзацу 10 пункта 1 статьи 6 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» одним из принципов нормотворчества является системность и комплексность правового регулирования. Согласно абзацу 3 пункта 9 статьи 6 данного Закона этот принцип обеспечивается «отсутствием коллизий нормативных правовых актов».

Нормы отраслевого законодательства не могут вступать в противоречие с кодифицированными актами, регулирующими смежные правоотношения.

В части 1 статьи 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка» установлено, что не имеют права осуществлять педагогическую деятельность и иную работу с детьми лица, имеющие судимость за ряд преступлений, в том числе экстремистской направленности, «вне зависимости от снятия или погашения судимости».

Данная норма вводит безальтернативный, пожизненный запрет на профессию, игнорируя правовой статус лица на текущий момент.

Проект вводит Реестр и прямо устанавливает, что осуществление деятельности без включения в него не допускается (пункт 3 Проекта). В пункте 7 Положения к Проекту указано, что лицо «не должно иметь ограничений на работу с детьми, предусмотренных частью первой статьи 27-1 Закона…».

Проект механически реализует норму Закона, создавая инструмент для фактического лишения граждан права на труд, даже если их судимость была погашена, например, десятилетия назад, и человек всё это время занимался тем, что ему сейчас хотят запретить.

Именно Уголовный
кодекс определяет последствия совершения преступления и статус судимости. Согласно пункту 2 статьи 44 Уголовного кодекса Республики Беларусь: «Уголовная ответственность имеет целью исправление лица, совершившего преступление, и предупреждение совершения новых преступлений».

Согласно статье 99 Уголовного кодекса Республики Беларусь: «Погашение или снятие судимости аннулируют правовые последствия уголовной ответственности».

Статья 27-1 Закона Республики Беларусь 19 ноября 1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка» и реализующий её Проект устанавливают правовое последствие уголовной ответственности (запрет на профессию), которое продолжает действовать после погашения судимости. Более того, этот запрет предполагается применять к лицам, чья судимость была погашена до введения данной ограничительной нормы в законодательство, что придаёт закону обратную силу.

Формулировка «вне зависимости от снятия или погашения судимости» в статье 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка» вступает в прямое концептуальное противоречие со статьёй 99 Уголовного кодекса Республики Беларусь. Она де-факто вводит новую форму бессрочного наказания, не предусмотренную уголовным законом. Лицо, признанное государством исправившимся (через институт погашения судимости), подвергается пожизненной дискриминации на рынке труда, что нарушает цели уголовной ответственности и статью 41 Конституции Республики Беларусь.

Защита интересов
несовершеннолетних является безусловным приоритетом, однако она не должна достигаться путём нарушения базовых принципов права, Конституции и Уголовного кодекса Республики Беларусь. Автоматический, пожизненный запрет исключает индивидуальный подход и лишает граждан, доказавших своё исправление, права на реинтеграцию в общество.

На основании вышеизложенного, руководствуясь необходимостью обеспечения системности правового регулирования, предлагается:

1. Приостановить принятие рассматриваемого Проекта Постановления до устранения правовой коллизии между частью 1 статьи 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка» и статьёй 99 Уголовного кодекса Республики Беларусь.

2. Инициировать перед уполномоченными субъектами права законодательной инициативы внесение изменений в часть 1 статьи 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка», а именно: исключить формулировку «вне зависимости от снятия или погашения судимости».

3. Внедрить институты «индивидуального допуска» и «контроля» для указанной категории граждан, а именно: вместо автоматического и пожизненного запрета на профессию целесообразно установить строгую правовую процедуру, включающую два взаимосвязанных механизма:

Для лиц, чья судимость снята или погашена в установленном законом порядке, предусмотреть право на подачу ходатайства о допуске к деятельности по взаимодействию с детьми в уполномоченную межведомственную комиссию. В состав комиссии в обязательном порядке должны входить представители правоохранительных органов, органов опеки и попечительства, а также врачи-специалисты в области психиатрии и психологии.

Комиссия должна принимать мотивированное решение о возможности включения лица в Реестр на основе исчерпывающего перечня объективных, проверяемых критериев:

– документально подтверждённого отсутствия фактов привлечения к ответственности за правонарушения против общественного порядка и общественной нравственности, а также против жизни и здоровья человека после снятия или погашения судимости;

– положительного заключения профильного психолого-психиатрического освидетельствования (подтверждающего отсутствие девиантных паттернов поведения и потенциальных рисков для несовершеннолетних);

– положительных характеризующих материалов с мест работы, учёбы и (или) жительства.

В целях обеспечения
безусловной безопасности детей закрепить процедуру немедленного аннулирования допуска (исключения из Реестра) граждан указанной категории с последующим запретом на право повторного обращения в течение определённого срока. Исключение должно производиться при установлении следующих юридических фактов:

– вступление в законную силу приговора суда за совершение нового умышленного преступления либо постановления о привлечении к административной ответственности за правонарушения против здоровья, чести и достоинства человека;

– установленный уполномоченными государственными органами факт совершения лицом, включённым в Реестр, аморального проступка, несовместимого с осуществлением деятельности по взаимодействию с детьми;

– совершение действий (бездействия), создающих угрозу жизни, здоровью, физическому, интеллектуальному или нравственному развитию детей, ущемляющих права и законные интересы несовершеннолетних (в том числе подтверждённых по результатам проверки обоснованных жалоб от законных представителей ребёнка).

В преамбуле и пункте 1 Проекта заявляется о регулировании деятельности физических лиц, осуществляющих «самостоятельную профессиональную деятельность по обучению детей». В то же время из Пояснительной записки следует, что под действие Проекта подпадает в том числе репетиторство (пункт 71 приложения 2 к Постановлению Совета Министров от 28.06.2024 № 457 «О видах индивидуальной предпринимательской деятельности»).

Считаем, что данный подход основан на неверном толковании норм материального права и подмене юридических понятий статистическими категориями.

Согласно Общегосударственному классификатору Республики Беларусь ОКРБ 005-2011 «Виды экономической деятельности», репетиторство относится к секции Р «Образование» (код 8559). Из чего можно сделать неправильный вывод, что репетитор осуществляет образовательную деятельность по обучению.

ОКРБ 005-2011 является исключительно статистическим инструментом, предназначенным для классификации видов экономической деятельности в целях макроэкономического анализа и налогового учёта. Отнесение услуги к секции «Образование» означает лишь её принадлежность к соответствующему сектору экономики, но категорически не наделяет эту услугу юридическим статусом «образовательной деятельности». Определения правовых институтов в сфере образования устанавливаются исключительно Кодексом Республики Беларусь об образовании, а не классификаторами.

Правовой анализ через призму Кодекса Республики Беларусь об образовании и Постановления Совета Министров от 28.06.2024 № 457 «О видах индивидуальной предпринимательской деятельности» доказывает, что репетиторство не является обучением.

В соответствии с подпунктом 1.19 пункта 1 статьи 1 Кодекса Республики Беларусь об образовании: «образовательная деятельность – деятельность по обучению и воспитанию, осуществляемая... в ходе реализации образовательных программ».

Согласно подпункту 1.20 пункта 1 статьи 1 Кодекса Республики Беларусь об образовании, образовательная программа — это совокупность документации, регламентирующей образовательный процесс.

Следовательно, обучение с точки зрения права неразрывно связано с реализацией утверждённой образовательной программы.

Согласно примечанию 8 к приложению 2 Постановления Совета Министров от 28.06.2024 № 457 «О видах индивидуальной предпринимательской деятельности»: «под репетиторством понимаются консультативные услуги, оказываемые обучающимся при получении ими основного образования, по отдельным учебным предметам... в том числе помощь в подготовке к централизованному тестированию».

Репетитор не реализует образовательную программу, не проводит аттестацию и не выдаёт документ об образовании или обучении. Репетитор лишь оказывает консультативную помощь лицу, которое уже получает основное образование в соответствующем учреждении образования.

Следовательно, репетиторство не является «образовательной деятельностью по обучению», так как это прямо противоречит определению, закреплённому в Постановлении Совета Министров от 28.06.2024 № 457 «О видах индивидуальной предпринимательской деятельности», определяющему данную деятельность исключительно как «консультативные услуги».

Таким образом, включение репетиторов в Реестр лиц, осуществляющих деятельность по «обучению детей», юридически несостоятельно, потому что оказание консультативных услуг по закреплению пройденного материала не образует образовательной деятельности в терминах статьи 1 Кодекса Республики Беларусь об образовании. Называя консультанта субъектом, осуществляющим «обучение», Проект нарушает статью 28 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах», требующую соблюдения единства терминологии и исключающую различное толкование норм.

3. Предложение по совершенствованию
Проекта.

Во избежание правовой неопределённости и искусственного смешения различных институтов права, предлагаем:

Вариант А (Основной). Прямо исключить репетиторство (пункт 71 приложения 2 к Постановлению Совета Министров от 28.06.2024 № 457 «О видах индивидуальной предпринимательской деятельности») из сферы действия данного Проекта, так как оказание консультативных услуг не относится к деятельности по обучению.

Вариант Б (Альтернативный). Если целью является учёт всех лиц, взаимодействующих с детьми (в том числе консультантов), необходимо привести терминологию Проекта в строгое соответствие с законодательством Республики Беларусь. А именно: изменить название Проекта и формулировки в его тексте с «деятельности по обучению детей» на «деятельности по обучению, а также оказанию консультативных услуг (репетиторству) несовершеннолетним».

Реализация изложенных выше предложений (внедрение механизма индивидуального допуска и строгое разграничение понятий «обучение» и «репетиторство») позволит достичь баланса между безусловным приоритетом обеспечения безопасности детей и соблюдением фундаментальных прав граждан.

Учёт данных предложений принесёт государству и обществу следующие объективные блага:

Приведение терминологии Проекта в строгое соответствие с Кодексом Республики Беларусь об образовании и исключение противоречий с Уголовным кодексом Республики Беларусь укрепит правовую систему государства.

Установление безальтернативного, пожизненного запрета на законный труд неминуемо выталкивает граждан в «теневой» сектор экономики. Репетиторы с погашенной судимостью, лишённые возможности легализоваться, будут оказывать услуги нелегально, что лишит бюджет налоговых поступлений и, скорее всего, полностью выведет этих лиц из-под контроля государства. Внедрение механизма «индивидуального допуска», напротив, сохраняет их в правовом поле, позволяя государству осуществлять за ними непрерывный контроль (через механизм немедленного отзыва допуска).

Согласно статье 21 Конституции Республики Беларусь, обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства. Пожизненное клеймо «преступника», сохраняющееся после полного отбытия наказания и погашения судимости, маргинализирует личность и уничтожает мотивацию к социальной реинтеграции.

Предложенный нами механизм «комиссионного допуска» доказывает гражданам, что государство справедливо: оно жёстко наказывает за преступление, но даёт шанс вернуться к полноценной жизни (статья 41 Конституции Республики Беларусь — право на труд) тем, кто де-факто доказал своё исправление законопослушным поведением. Это снижает уровень социальной напряжённости и рецидивной преступности.

3. Укрепление репутации Республики Беларусь
на международной арене.

Внедрение гибкого, индивидуализированного подхода к оценке прав граждан напрямую коррелирует с международными обязательствами Республики Беларусь.

Согласно статье 23 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы...».

Согласно преамбуле и статье 14 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (ратифицирована Республикой Беларусь), государства-участники обязуются обеспечивать право на труд, исходя из принципов гуманизма и развития демократических преобразований.

Отказ от практики коллективной ответственности (автоматических пожизненных запретов) в пользу глубокой, научно обоснованной экспертизы личности (правоохранителями, психиатрами, психологами) продемонстрирует международному сообществу, что Республика Беларусь являлась и является современным социальным правовым государством (статья 1 Конституции Республики Беларусь). Это покажет, что национальная правовая система способна находить тонкий баланс: выстраивать непроницаемый барьер для лиц, представляющих реальную угрозу для детей, не прибегая при этом к тотальному ущемлению прав граждан, ставших на твёрдый путь исправления (аналогия — адресное оказание социальной помощи).

Таким образом, принятие Проекта в
текущей редакции повлечёт не только высокие риски правовой неопределённости, нарушения конституционных прав граждан на труд и усугубления противоречий с Уголовным кодексом Республики Беларусь, но и создаст прямую угрозу безопасности самих несовершеннолетних.

Введение безальтернативного, пожизненного запрета на законный труд неизбежно спровоцирует масштабный отток граждан в «теневой» сектор экономики. Данный процесс прямо саботирует заявленную цель Проекта — защиту интересов несовершеннолетних.

Текущая редакция Проекта де-факто ухудшит положение детей, потому что лица, лишённые возможности легализоваться, продолжат оказывать услуги нелегально и, скорее всего, полностью выпадут из-под контроля государства. Осуществляя деятельность вне правового поля, они станут «невидимыми» для системы мониторинга, что катастрофически снизит уровень реальной, физической безопасности детей. Государство своими же руками лишит себя оперативной возможности применять превентивные меры и осуществлять надзор за данной категорией лиц.

Напротив, реализация предложенных изменений (разграничение понятий обучения и консультирования, а также внедрение институтов «индивидуального допуска» и «контроля») позволит удержать данных граждан в прозрачном правовом поле. Это создаст эффективный, справедливый и юридически безупречный механизм, при котором государство сохранит абсолютный контроль над всеми субъектами, взаимодействующими с детьми, имея возможность немедленно пресечь деятельность лица при малейшем подозрении на угрозу.

В связи с вышеизложенным, Проект нуждается в концептуальной переработке и приостановлении введения его в действие до внесения соответствующих изменений в статью 27-1 Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 г. № 2570-XII «О правах ребёнка».