Публичное обсуждение проектов НПА

1. Исходя из ст. ст. 89-1-89-3, 89-5 Конституции Республики Беларусь Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС) является государственным органом, который не входит ни в одну из ветвей власти, а, напротив, «стоит» над всеми государственными органами и Главой государства, имеет свой особый состав, структуру, компетенцию, в связи с чем по юридической силе принимаемые решения ВНС являются подконституционными, то есть выше решений ВНС является сама Конституция, которой такие акты должны соответствовать.

В силу такого статуса ВНС полагаем, компетенция собрания должна определяться единообразно по юридической силе нормативных правовых актов и только Конституцией и Законом «О ВНС», а не иными законами, которые по юридической силе будут ниже Закона «О ВНС» и Конституции (ч. 2 ст. 2, абзац 17 статьи 11, статья 25).

Кроме того, данные нормы вступают в противоречие с абзацем 21 части 1 статьи 32, в соответствии с которым Президиум ВНС  осуществляет иные полномочия, отнесенные к его компетенции Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законам, иными законодательными актами и Регламентом ВНС.

Если в первых случаях в проекте Закона компетенция ВНС регулируется на уровне Конституции, Законов, Регламента, то в статье 32 компетенция постоянно действующего органа Президиума ВНС регулируется и иными законодательными актами, к которым относятся Конституция, законы и акты Президента.

2. Статья 7 – дополнить частью 3 «Предельная численность делегатов ВНС составляет ___ человек».

Исполнительная власти – единственная, которая не представлена точной численностью делегатов ВНС.

Здесь следовало бы конкретизировать абзац 2 ст. 7: «... другие члены Правительства Республики Беларусь в количестве не более ___ человек».

3. Статья 10: субъекты гражданского общества следует прямо предусмотреть в Законе «О ВНС». Закон должен быть доступным, понятным, отражать наиболее важные аспекты правового регулирования ВНС.

В соответствии со ст. 5 в состав ВНС входят делегаты от гражданского общества. Тем самым ВНС стремится представить интересы рядового гражданина, который должен знать посредством каких субъектов его интересы представляются, с помощью каких субъектов он сам может претендовать на статус делегата.

4. Абзац 9 статьи 11, статья 17 – необходимо толкование понятию «легитимности» выборов, по каким критериям (процедура, порядок и тд.) считается, что выборы легитимны или нет.

Данное толкование важно, чтобы разграничить от закрепленного в части 4 ст. 116-1 Конституции понятия «конституционное проведение выборов», что является в свою очередь компетенцией Конституционного Суда Республики Беларусь.

5. Часть 4 статьи 19, часть 3 статьи 22 – необходимо дать обозначение и развернутое пояснение формулировки «без специального вызова к месту и в срок»

6. Часть 7 статьи 27 – следует уточнить кем (ВНС, Президиум ВНС, делегат ВНС) приглашаются иные лица, не являющиеся делегатами ВНС, их правовой статус в заседании, принимают ли участие в голосовании.

7. Часть 8 статьи 28, - полагаем, более верным уточнить «...могут отменять нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц», в противном случае ВНС вправе отменять правовые акты различного правового регулирования, включая локальные правовые акты. Кроме того, акты государственных органов и должностных лиц не именуются решениями. Решения выносит суд при разрешении гражданских споров.

Полагаем необходимым указать, в компетенции какого государственного органа находится дача заключения «о противоречиях национальной безопасности», так как для этого требуются специальные сведения (по аналогии с дачей заключений Конституционным Судом о конституционности закона).

8. Часть 5 ст. 34 – полагаем, необходимо закрепить норму об обязательном опубликовании (обнародовании) постановлений Президиума ВНС, так как Президиум ВНС является постоянно действующим коллегиальным органом, наделенным теми же полномочиями, что и само ВНС, соответственно принимаемые Президиумом решения в форме постановлений являются нормативными правовыми актами, подконституционными, потому должны быть доведены до всеобщего сведения путем официального опубликования (обнародования) без исключения.

Представляется, что право на изучение общественного мнения и право на «информирование» следует указать в самостоятельных абзацах, поскольку изучение мнения подразумевает получение информации делегатом, а доведение до общественности информации напротив, направлено на получение информации населением (общественностью).

Кроме того, право на изучение общественного мнения следует ограничить пределами, установленными действующим законодательства Республики Беларусь.

Для реализации изложенного выше предлагается:

Абзац 3 части 4 статьи 35 Закона изложить в следующей редакции:

«изучать общественное мнение в порядке, установленном действующим законодательством Республики Беларусь».

Также дополнить часть 4 статьи 35 Закона самостоятельным абзацем следующего содержания:

«проводить встречи с населением и трудовыми коллективами, иным способом доводить до общественности информацию о деятельности Всебелорусского народного собрания и его органов, а также о решениях Всебелорусского народного собрания».

Команда Брестского государственного университета имени А.С. Пушкина «ResPublica», изучив проект Закона Республики Беларусь «О Всебелорусском народном собрании» (далее – Проект), считает необходимым выразить свою позицию по данному акту, заключающуюся в следующем.

Для начала стоит отметить, что разработка Проекта, безусловно, является важным шагом на пути конституционного развития, как государства, так и гражданского общества в целом.

Вместе с тем, проанализировав данный Проект, считаем необходимым внести следующие корректировки:

1. В целях недопущения возникновения возможных коллизий, считаем целесообразным изложить часть вторую статьи 2 Проекта в следующей редакции: «Компетенция Всебелорусского народного собрания определяется Конституцией Республики Беларусь и настоящим Законом».

2. В связи с тем, что ВНС является высшим представительным органом народовластия, который создан в том числе в целях обеспечения связи представителей государственной власти с обществом и народом в целом, считаем необходимых дополнить статью 3 принципом публичности.

3. Статью 8 Проекта «Делегатами Всебелорусского народного собрания от судебной власти являются: Председатель, заместитель Председателя и судьи Конституционного Суда Республики Беларусь; Председатель, заместители Председателя и судьи Верховного Суда Республики Беларусь.» дополнить следующим: «Председатель областных (Минского городского) судов».

4. В силу того, что в соответствии с Проектом к компетенции ВНС относится принятие решений стратегического и программного характера, что имеет большую государственную и общественную значимость по сравнению с компетенцией Местных советов депутатов. Считаем целесообразным дополнить частью второй статью 9 в следующей редакции: «Делегатами Всебелорусского народного собрания от местных Советов депутатов могут быть избраны депутаты, достигшие 21 года ко дню избрания в делегаты Всебелорусского народного собрания».

5. В соответствии со статьей 36 Конституции Республики Беларусь, создание объединений и участие в их деятельности является правом каждого гражданина. Соответственно, гражданин может не входить в состав ни одного из субъектов гражданского общества. В свою очередь возникает закономерный вопрос: как в таком случае гражданин может реализовать свое конституционное право на участие в деятельности Всебелорусского народного собрания? В связи с этим предлагаем дополнить Проект статьей, закрепляющей право граждан, достигших 21 года, не входящих в состав ни одного из субъектов гражданского общества, выдвигать свою кандидатуру в делегаты ВНС. При этом в статье следует определить минимальное количество подписей избирателей, которое должен собрать гражданин для выдвижения своей кандидатуры в делегаты ВНС.

6. Статья 10 Проекта в части условий и порядка участия субъектов гражданского общества в выборах делегатов ВНС содержит прямую отсылку на Закон о гражданском обществе. Вместе с тем, учитывая особую значимость закона о гражданском обществе для полноценного функционирования ВНС, считаем целесообразным принять Закон о гражданском обществе до принятия Проекта. Тем самым, данный подход внесет ясность относительно понятий «субъекты гражданского общества», «высший орган субъектов гражданского общества».

7. Согласно статье 3 Проекта первым принципом деятельности Всебелорусского народного собрания, что предполагает его главенствующее значение, закрепляется принцип народовластия. Однако статья 10 Проекта устанавливает предельную численность делегатов Всебелорусского народного собрания от гражданского общества, что составляет 400 человек. На наш взгляд данное положение необходимо пересмотреть и разработать механизм распределения квот на субъектов гражданского общества и представителей государственной власти, к примеру, 50% из числа делегатов ВНС от представителей государственной власти и 50% от представителей гражданского общества.

8. ВНС наделяется достаточно обширным объемом полномочий, в том числе в соответствии с частью первой статьи 20 Проекта «Всебелорусское народное собрание избирает Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда Республики Беларусь, Председателя, заместителей Председателя и судей Верховного Суда Республики Беларусь, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии» видим целесообразным исключить статью 21 Проекта «Утверждение Всебелорусским народным собранием списка народных заседателей Верховного Суда Республики Беларусь» и оставить процедуру утверждения списка народных заседателей Верховного Суда Республики Беларусь в соответствии с действующей редакцией Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей.

9. Считаем целесообразным разграничить порядок принятия решения ВНС простым и квалифицированным большинством. На наш взгляд принятие решений квалифицированным большинством голосов необходимо по следующим вопросам:

утверждает основные направления внутренней и внешней политики, военную доктрину, концепцию национальной безопасности;

предлагает изменения и (или) дополнения в Конституцию Республики Беларусь;

предлагает проведение республиканских референдумов;

вправе рассматривать вопрос о легитимности выборов;

принимает решение о смещении Президента Республики Беларусь с должности в случае систематического или грубого нарушения им Конституции Республики Беларусь либо совершения государственной измены или иного тяжкого преступления;

вправе ввести на территории Республики Беларусь чрезвычайное или военное положение при наличии оснований, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, и в случае бездействия Президента Республики Беларусь по этим вопросам;

по предложению Президента Республики Беларусь принимает решение о возможности направления военнослужащих, сотрудников военизированных организаций, иных лиц за пределы Республики Беларусь для участия в обеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности.

10. Исходя из абзаца первого статьи 29 Проекта следует, что Председатель Всебелорусского народного собрания избирается Всебелорусским народным собранием нае его первом заседании из состава делегатов Всебелорусского народного собрания на срок полномочий Всебелорусского народного собрания. Вместе с тем, считаем целесообразным изложить данный абзац следующим образом «Председатель Всебелорусского народного собрания избирается Всебелорусским народным собранием на его первом заседании из состава делегатов Всебелорусского народного собрания, за исключением Президента Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Совета Республики, Премьер-министра Республики Беларусь на срок полномочий Всебелорусского народного собрания». Поскольку, принимая во внимание положения абзаца шестого части 3 Проекта «представляет Всебелорусское народное собрание во взаимоотношениях с Президентом, Национальным собранием Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь,» создается некая правовая коллизия.

11. Абзац восьмой статьи 28 Проекта определяет, что решения Всебелорусского народного собрания (далее – ВНС) являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов. Вместе с тем, из содержания данного абзаца, неясным остается юридическая природа таких решений. Тем самым, предлагается дополнить статью 40 Проекта следующей частью и изложить ее следующим образом:

Внести в Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» следующие изменения:

пункт второй статьи 3 изложить в следующей редакции:

«2. Законодательство составляют следующие нормативные правовые акты:

Конституция Республики Беларусь;

решения, принятые республиканским референдумом;

решения Всебелорусского народного собрания;

законы Республики Беларусь;

декреты, указы Президента Республики Беларусь;

постановления Совета Министров Республики Беларусь;

постановления Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь; постановления Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; нормативные правовые акты Верховного Суда Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры, нормотворческих органов, подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь;

нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления;

решения, принятые местным референдумом, решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов;

нормативные правовые акты иных нормотворческих органов (должностных лиц);

технические нормативные правовые акты.

При этом, стоит отметить, что деятельность ВНС не заменяет деятельность Президента, Парламента, Правительства и иных органов государственной власти, поскольку у него есть своя, определенная Конституцией и иными законами, компетенция. Однако те решения, которые будут противоречить вопросам социально-экономического развития, национальной безопасности, ВНС, как высший представительный орган, сможет отменять, за исключением решений судебных органов. Таким образом, ВНС – это орган, который в том числе будет выполнять функцию системы сдержек и противовесов, путем поддержания баланса в деятельности государственных органов посредством общественного контроля, осуществляемого ВНС.

Считаю целесообразным статью 3 Законопроекта дополнить принципами «свободного обсуждения и принятия решений», «преемственности поколений»,  а также «равенства граждан перед законом, уважения их прав и законных интересов».